Het komt steeds weer voor dat een gemeente besluit een huis of gebouw tot monument aan te wijzen, terwijl de eigenaar dat absoluut niet ziet zitten. Veel eigenaars voelen zich door zo’n aanwijzing in de kern van hun eigenaarschap aangetast. ‘Het is toch mijn huis? Hoezo kan de gemeente dan zomaar bepalen dat mijn huis een monument wordt, met alle beperkingen van dien?’ Een frustrerende gewaarwording, en lang niet iedereen wil zich dan ook bij zo’n beslissing neerleggen.

Maar meestal is het niet zo heel gemakkelijk er iets tegen te doen. Dat komt omdat een gemeente op grond van vaste rechtspraak veel beoordelings- en beleidsruimte heeft als het gaat om de beslissing om een pand al dan niet als monument aan te wijzen. Wat is dat, die beoordelings- en beleidsruimte?

De beoordelingsruimte is aan de orde bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De monumentale waarde is een optelsom van de cultuurhistorische, bouwhistorische en architectonische waarde en zeldzaamheid van het pand. De beoordeling vindt in de regel plaats door een of meer deskundigen en de eigenaar moet van goeden huize – en met een gedegen contraexpertise – komen om daar met succes iets tegenin te kunnen brengen. Daarbij helpt niet dat in al die elementen die de monumentale waarde kunnen bepalen altijd wel iets te vinden is wat in het voorliggende geval essentieel is en dat het ook vaak een kwestie is van de smaak van dat moment. En over smaak valt zoals bekend meestal moeilijk te twisten.

Wanneer een object inderdaad monumentwaardig wordt bevonden, weegt de gemeente vervolgens het belang van behoud van de monumentale waarde af tegen de andere belangen die aan de orde zijn, in de kern de belangen van de eigenaar. Daarbij heeft de gemeente veel beleidsruimte. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen, maar heel afstandelijk alleen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Het gaat er dan vooral om of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.

Een mooi recent voorbeeld van de wijze waarop de monumentale waarde wordt onderbouwd, biedt de aanwijzing van een pand uit 1914  in het centrum van de gemeente Heerlen waarin een Etos-winkel is gevestigd. Volgens de waardestelling was het pand van belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap, cultuurhistorische waarde en meer in het bijzonder omdat:
– het object deel uit maakt van een begin twintigste eeuw eerste planmatige uitbreiding van het stadscentrum, ontstaan vanwege de komst van de mijnen;
– het object onderdeel is van en ondersteunend is aan een stedenbouwkundig ensemble met straatwanden en voorgevels uit overwegend dezelfde bouwperiode, die een eenheid vormen door maatvoering en ritmetering;
– het object van architectonische betekenis is in relatie tot de esthetische kwaliteit van het ontwerp;
– het gebouw behoort tot het oeuvre van de Heerlense stadsarchitect Th. van Kan ;
-het object decoratieve elementen bezitten, die van esthetische betekenis zijn vanwege de esthetische kwaliteit;
– het object, met name op de verdiepingen, een hoge mate van architectonische gaafheid bezit; het object wekt een oorspronkelijke indruk of heeft veranderingen ondergaan waarbij het oorspronkelijke beeld herkenbaar is gebleven;
– het pand (op lokaal niveau) architectonische zeldzaamheid bezit, in relatie tot de ouderdom en de relatieve gaafheid van het object;
– het pand zeldzaamheidswaarde heeft en van belang is vanwege de bijzondere vormgeving en bijzondere ornamenten;
-het pand van betekenis is voor de plaatselijke geschiedenis als uitdrukking van een sociaaleconomische en ruimtelijke ontwikkeling; het pand geeft een beeld van sociaaleconomische ontwikkeling van de stad als gevolg van de komst van de mijnen;
-het object van betekenis is in de herinnering van de plaatselijke bevolking als voorname lunchroom en ook “restroom” tijdens de Tweede Wereldoorlog.

Een mix van argumenten waartegen gezien de beoordelingsruimte van de gemeente elke poging om aanwijzing te voorkomen bij voorbaat kansloos is. De Rechtbank Limburg liet de eigenaar dan ook afketsen, zie haar uitspraak van 12 december 2024.

Ook als het op de belangenafweging aankomt, moet de eigenaar van goeden huize komen, en tijdig aan de bel trekken. Op grond van vaste rechtspraak moet namelijk door de eigenaar van het monument concreet worden gesteld en genoegzaam worden gemotiveerd dat de monumentenstatus negatieve gevolgen voor hem heeft. Het is dus niet voldoende om te vertrouwen op de eigen onderzoeksplicht van de gemeente. Die is eerder bescheiden. Dit betekent dat de eigenaar zelf naar voren zal moeten brengen dat een aanwijzing van zijn pand tot monument voor hem nadelig – en wel: onevenredig nadelig – is, en zal hij dit met harde cijfers moeten onderbouwen. Een zekere waardedaling van het pand zal zelfs op de koop toe moeten worden genomen. Het algemeen belang vergt soms nu eenmaal een individueel offer. Net zo vindt de rechter dat de eigenaar nu eenmaal bepaalde beperkingen moet accepteren: de mogelijkheden tot wijziging van het pand worden door een aanwijzing als monument inderdaad beperkt, maar niet onmogelijk gemaakt, omdat een monumentenvergunning kan worden aangevraagd. Of zo’n aanvraag vervolgens kans van slagen maakt is overigens een heel andere vraag. Sommige gemeenten doen niet al te moeilijk, andere gemeenten zitten er bovenop en willen letterlijk over elk verfje meepraten.

Het is niet zo dat gemeenten de nadelen van aanwijzing voor eigenaars van monumenten nooit zien of niet willen zien. Maar zij bevinden zich in een lastig spanningsveld: enerzijds zien ze wel degelijk de last die bij eigenaars wordt gelegd, anderzijds hebben ze ook te maken met erfgoedverenigingen die zich ten doel hebben gesteld om erfgoed veilig te stellen voor de toekomst en de gemeente waarin zij actief zijn regelmatig verzoeken bepaalde objecten tot monument te verheffen. Een recent voorbeeld, terug te vinden in een uitspraak van 23 december 2024 in een zaak tussen de gemeente Leudal en de Bond Heemschut. De gemeente had als beleid vastgelegd dat naoorlogse (WO II) gebouwen niet in aanmerking komen om als gemeentelijk monument te worden aangewezen. De gemeente wilde niet verder springen dan de polsstok lang was. Bond Heemschut was het hier niet mee eens en wilde dat toch ook al een technische school uit de wederopbouwperiode, gebouwd in 1958, als monument zou worden aangewezen. De rechter gaf Bond Heemschut gelijk: het categorisch uitsluiten van naoorlogse gebouwen was kennelijk onredelijk beleid, zeker nu er al een rapport lag dat het schoolgebouw beschermenswaardige cultuurhistorische betekenis had. De gemeente moet dus wel, ofschoon ze niet wilde.

Dit alles onder het motto: hoe je het ook doet, je doet het nooit goed.

In een recente uitspraak (van 3 augustus 2022) heeft de Raad van State nog eens in heldere termen uit de doeken gedaan hoe de rechter beslissingen van gemeenten tot aanwijzing van panden als monument moet toetsen. Het komt er op neer dat gemeenten veel vrijheid hebben om een object al dan niet tot monument te maken. Ze hebben in feite dubbele vrijheid: allereerst de (beoordelings-)vrijheid om te bepalen of een pand monumentwaardig is, vervolgens de (beleids-)vrijheid om te bepalen of het monumentwaardige pand dan ook als monument moet worden aangewezen. Zo’n aanwijzing kan bijvoorbeeld onwenselijk zijn wanneer daardoor een onevenredig nadeel voor de eigenaar zou ontstaan.

In de woorden van de Raad van State:

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2643). Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.

Wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, heeft het college beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.’

De gemeente moet ook een eventuele waardedaling van het pand in de belangenafweging betrekken, maar niet elk financieel nadeel is bij voorbaat onaanvaardbaar. Het pure feit dat door de aanwijzing van een pand als monument de waarde van dat pand vermindert, is in het algemeen niet voldoende; er moet sprake zijn van een onevenredig financieel nadeel voor de eigenaar. Pas dan ontstaat een situatie waarin de gemeente in redelijkheid niet tot aanwijzing had kunnen overgaan.

Kortom: gemeenten hebben veel vrijheid, maar die vrijheid is niet onbeperkt.

Een pand of ander onroerende object mag niet zomaar als monument worden aangewezen. Wil een gemeente hiertoe overgaan, dan moet eerst worden onderzocht of het object voldoende monumentale waarden heeft. Is dit het geval, dan moet de gemeente vervolgens het algemeen belang van bescherming afwegen tegen de andere betrokken belangen, waaronder de belangen van de eigenaar. Ook naar diens financiële belang moet worden gekeken. In een recente uitspraak heeft de Raad van State als hoogste bestuursrechter over dat financiële belang een aantal interessante opmerkingen gemaakt (ECLI:NL:RVS:2022:54). Aanleiding om er op deze plek bij stil te staan.

Gaat het om het al dan niet toekennen van de monumentenstatus, dan beschikt het gemeentebestuur over de nodige ruimte: het college van burgemeester en wethouders heeft beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeeld onroerende zaak gelet op alle betrokken belangen als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen, heeft het college vervolgens beleidsruimte. De bestuursrechter houdt daarbij afstand: hij toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het gemeentebestuur in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.

Dit alles klinkt tamelijk abstract, maar betekent onder de streep dat een gemeentebestuur dubbele ruimte heeft: allereerst veel ruimte om te bepalen of een bepaald object monumentale waarde heeft en vervolgens veel ruimte als het er om gaat welk belang uiteindelijk de doorslag moet geven: het belang van de monumentenbescherming of – want daar komt het meestal op neer – de financiële en andere belangen van de eigenaar, die door de toekenning van de monumentenstatus toch vooral met allerlei beperkingen wordt geconfronteerd. Een eigenaar die hard wil maken dat zijn of haar belang zwaarder behoort te wegen, moet wel wat kunnen laten zien. Hij heeft in eerste instantie een brengplicht. Doet hij dat echter, dan is het gemeentebestuur vervolgens wel verplicht tot serieus nader onderzoek. Stelt een eigenaar in het kader van de aanwijzingsprocedure dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en motiveert hij dit genoegzaam, dan ligt het ‘op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten’, aldus de Raad van State.

Daarbij is het niet zo dat elk financieel nadeel dat door de monumentenstatus voor de eigenaar zou ontstaan, maakt dat diens belang uiteindelijk zwaarder moet wegen dan het belang van de monumentenbescherming. Wanneer de monumentenstatus leidt tot duurder onderhoud dan wat normaal het geval zou zijn geweest, is dat op zichzelf aanvaardbaar omdat daar (al dan niet ten dele) subsidies tegenover staan. Met eventuele plannen voor herontwikkeling van een object moet de gemeente rekening te houden wanneer het bestemmingsplan voor zo’n herontwikkeling ruimte biedt. Biedt het bestemmingsplan die ruimte, dan behoort met het belang van de eigenaar om zijn plannen te kunnen verwezenlijken te worden meegewogen. Hoe zwaar dat belang van de eigenaar dan moet wegen, is vraag twee. Daarbij speelt ook een rol of en in hoeverre een pand door de monumentenstatus economisch minder waard, slechter verkoopbaar of zelfs onverkoopbaar is geworden. Het is ook hier in eerste instantie aan de eigenaar om de vermindering van de economische waarde en de mindere of niet-verkoopbaarheid te onderbouwen. Doet de eigenaar dit, dan mag de gemeente deze argumenten niet negeren, maar moet zij met eigen onderzoek komen wanneer zij meent dat het anders is.

Zeker is onder de streep in ieder geval, dat de financiële belangen van de eigenaar een zwaar gewicht hebben. Hoe zwaar ze uiteindelijk behoren te wegen, dat valt niet bij voorbaat te voorspellen. Dat hangt sterk van de concrete situatie af. Maar legt de eigenaar die financiële belangen op tafel, dan mag de gemeente ze niet negeren maar moet ze daarmee aan de slag. En hoe groter het financiële nadeel dat de eigenaar gaat lijden, hoe meer reden er is om daar ernstig rekening mee te houden en eventueel van een aanwijzing als monument af te zien.

De reden waarom een bepaald pand wordt aangewezen als monument wordt altijd uitgelegd in de zogeheten ‘redengevende omschrijving’. In de redengevende omschrijving worden de monumentale waarden beschreven die het monument tot monument maken. In de praktijk ontstaat er altijd weer discussie over de vraag hoe zo’n redengevende omschrijving nu moet worden gelezen. Wat wordt er precies beschermd? De Raad van State doet hier regelmatig uitspraak over en jongstleden april was het weer zo ver. Een goede aanleiding om op deze plek nog eens een korte samenvatting te geven van de reikwijdte een redengevende omschrijving.

Om te beginnen vormt niet het kadastrale perceel grondslag voor de bescherming van wat zich daarop bevindt, maar beschermd is alleen datgene wat als zelfstandige eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541).
Het gaat vervolgens bij de bepaling van een zelfstandige eenheid om hetgeen bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel vormt. Met andere woorden: uitgangspunt voor de bescherming is alles wat bouwkundig en functioneel onlosmakelijk deel uitmaakt van de zelfstandige eenheid. Dit betekent dat niet alleen de elementen die in redengevende omschrijving expliciet worden genoemd onder de bescherming vallen, maar ook alles wat niet wordt genoemd maar wel onlosmakelijk tot de zelfstandige eenheid behoort.
Verder is ook het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken op monumenten van toepassing. Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren (ECLI:NL:RVS:2016:2555; ECLI:NL:RVS:2021:906). Het interieur van een pand vormt dus, voor zover dit als onroerend valt te beschouwen, eveneens onderdeel van de beschermde status.

Zodoende behoort een schuur die pas veel later aan een monumentale boerderij is aangebouwd en op zichzelf geen bijzondere uitstraling heeft maar alleen via een tussendeur vanuit de boerderij valt te bereiken, tot de zelfstandige eenheid via de aanwijzing wordt beschermd (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541). En ook een houten vloer die niet in de redengevende omschrijving wordt genoemd maar wel onlosmakelijk onderdeel vormt van de onroerende zaak mag niet zomaar worden opengebroken of verwijderd; daarvoor is als gevolg van de aanwijzing monument een omgevingsvergunning nodig (ECLI:NL:RVS:2022:1056).

Dit alles komt er op neer dat eigenaren van aangewezen objecten er goed aan doen de aanwijzing niet te strikt te interpreteren. Is een pand eenmaal als monument aangewezen, dan kan dit veel grotere gevolgen voor de omvang van de bescherming hebben dan op grond van de redengevende omschrijving kan worden vermoed.