In de uitspraak van 8 februari 2017 wordt de vraag aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) voorgelegd of een te bouwen zichtscherm naast een nieuwe weg de monumentale waarden van het daarnaast gelegen monument aantast. Essentieel blijkt wat daarover in het aanwijzingsbesluit is opgenomen. Eerst zal de casus worden geschetst.

De raad van de gemeente Westland maakt door middel van een nieuw bestemmingsplan een verbindingsweg mogelijk tussen de Maasdijk en het Maasdijkplein. Appellant woont naast de beoogde aansluiting van de nieuwe verbindingsweg op de bestaande provinciale weg N220. Het bestemmingsplan voorziet in het realiseren van een zichtscherm op het talud van de N220 ter hoogte van de woning van appellant. Dit om de nadelige effecten van de aansluiting te beperken. Desondanks vreest appellant hinder. Tevens zou het zichtscherm een aantasting van de monumentale waarde van zijn woning vormen, omdat het scherm de woning aan het zicht onttrekt. De raad had volgens appellant daarom voor de vaststelling van het bestemmingsplan advies hierover moeten inwinnen bij de gemeentelijke monumentencommissie.

De ABRvS bekijkt eerst het aanwijzingsbesluit van het gemeentelijke monument. De omschrijving bij de aanwijzing als monument beschrijft namelijk welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermenswaardig zijn. Dit kan ook zichtlijnen omvatten. In het aanwijzingsbesluit worden echter geen monumentale waarden vermeld die betrekking hebben op het zicht op de woning of de ligging van de woning ten opzichte van de omgeving. Dit is in lijn met eerdere rechtspraak van de ABRvS, waaruit eveneens volgt dat het aanwijzingsbesluit wat dat betreft niet ruim mag worden geïnterpreteerd. De ABRvS volgt de gemeenteraad dan ook in zijn stelling dat de monumentale waarden van de woning niet worden aangetast door de plaatsing van het zichtscherm op het talud.

Zie: ABRvS 8 februari 2017, nr. 201606465/1/R6 

In de uitspraak van 15 november 2016 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant staat de vraag centraal: is een aanbouw aan een rijksmonument in een beschermd dorpsgezicht vergunningvrij of niet? Dat is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het blijft altijd een puzzel met hoofdregels en uitzonderingen.

Verloop van procedure
Dat deze puzzel niet voor iedereen gemakkelijk is op te lossen, blijkt expliciet uit deze casus. Het verloop van de procedure is als volgt. De eigenaar van het rijksmonument gaat ervan uit dat de aanbouw zonder vergunning kan worden gerealiseerd. De buurvrouw vraagt na de – volgens haar illegale – bouw om handhaving bij de gemeente. De gemeente schrijft de eigenaar aan dat een vergunning nodig is. De eigenaar vraagt vervolgens een vergunning aan en de gemeente verleent deze. De buurvrouw tekent bezwaar aan. De gemeente volgt het advies van de bezwaarschriftencommissie en herroept de vergunningverlening omdat de aanbouw bij nader inzien toch vergunningvrij zou zijn. De buurvrouw stelt tegen deze beslissing beroep in bij de rechtbank.

Vergunningvrij bouwen
De regels voor vergunningvrij bouwen zijn te vinden in Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. In artikel 2 van deze bijlage staan de activiteiten opgesomd waarvoor zowel geen omgevingsvergunning voor het ‘bouwen’ als voor het ‘afwijken van het bestemmingsplan’ benodigd is. Als een bouwwerk wel al in een bestemmingsplan is toegestaan, biedt artikel 3 van Bijlage II nog meer activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor ‘bouwen’ benodigd is. Een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is dan niet nodig.

De hoofdregel is dus dat er een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig is. De uitzondering is vergunningvrij bouwen. Echter zijn er ook uitzonderingen op de uitzondering. Deze uitzonderingen gelden als er een rijks- of gemeentelijk monument in het spel is, maar ook in geval het bouwwerk gelegen is in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Artikel 4a van Bijlage II bepaalt namelijk dat in die gevallen de hiervoor genoemde artikelen 2 en 3 beperkt van toepassing zijn.

In beschermde stads- en dorpsgezichten zijn bouwactiviteiten kort gezegd vergunningvrij indien ze inpandig zijn of aan de niet-zichtbare achterkant van het hoofdgebouw worden gerealiseerd. In geval van een rijks- of gemeentelijk monument slechts in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft óf bij een monument. Maar let op: er zijn ook activiteiten die in deze gevallen nooit vergunningvrij mogen worden gebouwd. Een belangrijk voorbeeld daarvan zijn bijbehorende bouwwerken die in strijd zijn met het bestemmingsplan. En in geval van een monument is voor alle bijgebouwen een vergunning nodig.

Terug naar de casus
De rechtbank stelt vast dat de aanbouw aan de achterkant van het hoofdgebouw is gerealiseerd en niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het is dus wat dat betreft vergunningvrij ondanks dat de aanbouw in een beschermd dorpsgezicht is gelegen. Het is echter ook aan een rijksmonument gebouwd en daarmee uiteindelijk niet vergunningvrij. Aan beide uitzonderingen op de uitzondering moet kortom dus worden getoetst.

Omdat het herroepen van de verleende vergunning onderwerp van het geschil is, heeft dit oordeel niet veel gevolgen voor de eigenaar. Door de vernietiging van de herroeping herleeft de verleende omgevingsvergunning weer en die is volgens de rechtbank op goede gronden afgegeven. De aanbouw is uiteindelijk dus legaal gebouwd.

Zie: Rechtbank Zeeland-West-Brabant 15 november 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:7285

Door middel van een nieuw bestemmingsplan maakt de gemeenteraad van Maasdriel de bouw van twee woningen ruimtelijk mogelijk. Omwonenden stellen beroep in tegen dit plan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), omdat zij vrezen dat de bouw van deze woningen hun woon- en leefklimaat zal verslechteren. De ABRvS deed op 25 januari 2017 uitspraak.

De appellanten voeren veel argumenten aan, waaronder de stelling dat het archeologische onderzoek dat is verricht onzorgvuldig is uitgevoerd. Dit, omdat een deel van het gebied tussen de twee aangebrachte proefsleuven niet in het onderzoek zou zijn betrokken. En juist een gedeelte van de te realiseren woningen ligt in dit niet-onderzochte gebied. De gemeenteraad had dit onvolledige archeologische onderzoek volgens de omwonenden daarom niet mogen gebruiken voor de vaststelling van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan zou daarom niet uitvoerbaar zijn.

De ABRvS komt echter niet aan de inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond toe. Een procesrechtelijke drempel staat in de weg, te weten: het relativiteitsvereiste, zoals opgenomen in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit houdt kortweg in dat als een norm waarop iemand zich in een bestuursrechtelijke procedure beroept niet in het leven is geroepen om de belangen van deze persoon te beschermen, de bestuursrechter niet bevoegd is een besluit daarom te vernietigen. Dat het desbetreffende besluit daadwerkelijk in strijd is met een wettelijke bepaling of een algemeen rechtsbeginsel, maakt dit niet anders.

De normen die gelden voor archeologisch onderzoek zijn neergelegd in de Monumentenwet 1988. Deze normen strekken tot het behoud van archeologische monumenten. Voor de omwonenden gaat het in deze procedure om het belang gevrijwaard te blijven van de realisatie van de woningen en de gevolgen voor hun woon- en leefklimaat die daarmee gepaard gaan. De ABRvS stelt vast dat de normen uit de Monumentenwet 1988 kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van de omwonenden.

Vanwege het relativiteitsvereiste kan in dit geval een beroepsgrond over de zorgvuldigheid van het archeologisch onderzoek niet tot een vernietiging van het bestemmingsplan leiden. Dit is overigens niet anders als men zich op deze normen beroept in het kader van de (on)uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. De ABRvS hoeft vanwege deze procesrechtelijke regel deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk te beoordelen. Dit zou bijvoorbeeld anders kunnen zijn wanneer deze beroepsgrond zou zijn aangevoerd door een lokale archeologische belangenorganisatie die het behoud van archeologische monumenten nastreeft. Of als er redenen zijn om het relativiteitsvereiste zogenaamd te ‘corrigeren‘.

Zie: ABRvS 25 januari 2017, nr. 201601275/1/R1

In haar uitspraak van 10 november 2016 oordeelt de rechtbank Den Haag over een omgevingsvergunning ten behoeve van het realiseren van zes stadsvilla’s in een voormalig militair ziekenhuis en rijksadministratiekantoor te Gouda. De buren kunnen zich niet vinden in de aan te brengen parkeerplaatsen in de tuin tegenover hun eigen woning.

Het vroegere ziekenhuis was eerder als gemeentelijk monument aangewezen, acht jaar later als rijksmonument. De buren stellen dat de aanwijzing tot gemeentelijk monument betrekking had op het gehele kadastrale perceel. De aanwijzing tot rijksmonument ziet echter alleen op de gebouwen. Dit betekent volgens hen dat de tuin nog steeds een gemeentelijk monument is en een extra activiteit had moeten worden vergund voor het onderhavige project. De vergunning zou daarom niet in stand kunnen blijven.

Ingevolge de lokale monumentenverordening wordt een aanwijzing tot gemeentelijk monument geacht te zijn ingetrokken wanneer hetzelfde object als rijksmonument wordt aangewezen. Volgens de rechtbank biedt de tekst van de verordening echter geen aanknopingspunten voor de stelling van de buren dat de intrekking zich zou beperken tot de onderdelen van de aanwijzing tot rijksmonument. De gehele aanwijzing wordt dus geacht te zijn ingetrokken, inclusief tuin.

Een aanwijzing tot gemeentelijk monument staat dus op zichzelf en is niet in onderdelen op te splitsen. Onder de Monumentenwet 1988 – die in deze zaak nog van toepassing is – was de standaardrechtspraak dan ook dat niet het kadastrale perceel de grondslag is voor bescherming van wat zich daarop bevindt, maar hetgeen dat als zelfstandige eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving. Een aanwijzing ziet zodoende op hetgeen bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel vormt. Het deels laten voortbestaan van de gemeentelijke monumentenstatus, zou niet stroken met deze benadering.

Tot slot heeft het college van B&W van Gouda ter zitting medegedeeld dat de tuin ook niet afzonderlijk als gemeentelijk monument zal worden aangewezen. Er ontbrak dus geen omgevingsvergunningplichtige activiteit en de vergunning blijft intact.

Zie: Rechtbank Den Haag 29 november 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:13461

In onderhavige zaak wilde appellant absoluut niet dat zijn boerderij voorkomt op de lijst van ‘Monumenten en cultuurhistorische waardevolle panden’, zoals deze als bijlage bij het bestemmingsplan is opgenomen. Een tegenstrijdigheid tussen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het uiteindelijke bestemmingsplan zelf, gaf de doorslag.

Eerder verklaarde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) de beroepsgrond van appellant tegen opname in de lijst bij het (voorgaande) bestemmingsplan ongegrond. Blijkens de inventarisatie die is uitgevoerd door de Stichting Historisch Boerderij-Onderzoek in opdracht van de provincie zou de boerderij wel ‘een zekere mate van cultuurhistorische waarde’ hebben. De voormelde lijst is gebaseerd op deze inventarisatie. De gemeenteraad voegt hier aan toe dat opname in de lijst enkel voordelen voor een eigenaar zou hebben.

Appellant zag dit kennelijk anders en geeft niet op. In een amendement, dat met de vaststelling van het herziene bestemmingsplan door de gemeenteraad is aanvaard, wordt de verwijdering uit de lijst enkele jaren later uiteindelijk wel gehonoreerd. Het perceel is echter niet van de lijst verwijderd in het bestemmingsplan zelf. De gemeenteraad verweert zich met de stelling dat het verwijderen uit de lijst enkel zin heeft als de provincie overeenkomstig het perceel verwijderd uit haar lijst.

De ABRvS stelt echter vast dat de boerderij als ‘categorie C’ cultuurhistorisch waardevol is aangemerkt. Tevens dat de provincie geen beperkingen aan de gemeenteraad heeft opgelegd die het in acht moet nemen bij de vaststelling van bestemmingsplan voor deze categorie. Het staat de gemeenteraad wat dat betreft dus vrij om de boerderij als cultuurhistorische waardevol pand aan te wijzen in het bestemmingsplan, maar ook om daarvan af te zien. Het amendement kon dus wel worden doorgevoerd in het bestemmingsplan zelf. Door dit na te laten acht de ABRvS het plan in strijd met de rechtszekerheid. Dit deel van het plan wordt dan ook vernietigd. De boerderij maakt als gevolg daarvan geen onderdeel meer uit van de lijst.

Deze zaak toont weer aan hoe erfgoedregelgeving van diverse overheidslagen in elkaar door kunnen werken. Dit maakt elke zaak uniek. Het loont tevens de overwegingen bij de vaststelling van een bestemmingsplan te vergelijken met het plan zelf.

Zie: ABRvS  14 december 2016, nr. 201508818/1/R2

Monumentale gebouwen met cultuurhistorische waarden worden extra beschermd wanneer zij een monumentenstatus hebben. Dit betekent echter niet dat dergelijke gebouwen nooit meer mogen worden gesloopt. Dit volgt ten eerste al uit het vergunningstelsel van de Wabo: er mag alleen niet zonder vergunning worden gesloopt. De benodigde vergunning mag vervolgens slechts worden verleend indien het belang van de monumentzorg zich daar niet tegen verzet. Een open norm en dus geen simpele optelsom.

In een kwestie waar de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 13 oktober 2016 uitspraak over deed, staat de gedeeltelijke sloop centraal van een studiogebouw dat voorheen door de KRO werd gebruikt. Het studiogebouw is in 2002 als rijksmonument aangewezen. De gemeente Hilversum heeft nu een vergunning verleend voor de sloop van de geluidstudio daarvan en de nieuwbouw van een appartementencomplex.

De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed adviseert negatief, omdat er door de sloop een te groot deel van monumentale waarden van het studiogebouw verloren zou gaan. Er zou tevens geen bouwkundige noodzaak zijn om te slopen. Volgens de verzoekers die het sloopbesluit geschorst willen zien, is er dan ook ten onrechte van dit advies afgeweken.

De gemeente heeft zich echter ook laten adviseren door haar eigen monumentencommissie. Deze commissie erkent dat er weliswaar monumentale waarden verloren gaan, maar dat uit een inventarisatie is gebleken dat er relatief weinig oorspronkelijk materiaal aanwezig is. De gemeente laat uiteindelijk de herontwikkeling van het gehele perceel zwaarder wegen dan het behoud van de historische waarden.

Belangrijk argumenten hiervoor zijn dat door de sloop er ondergronds geparkeerd kan worden, wat ten goede komt van het parkachtige karakter bovengronds. De combinatie behoud en ondergronds parkeren zou daarbij onevenredig kostenverhogend zijn. Veel kenmerken van de geluidstudio zouden bovendien ook bij transformatie verloren gaan. Het nieuwbouwplan voorziet daartegen ook in het behoud van de stedenbouwkundige en architectonische hoedanigheid en daarmee het omroepverleden van het studiogebouw. Een belangrijk aspect, ook voor de voorzieningenrechter, is dat de gemeente de leegstand van de afgelopen jaren, de sociale onveiligheid en dreigende verkrotting heeft mee laten wegen. Alsmede de ondernomen maar onsuccesvolle herontwikkelingspogingen van de afgelopen jaren.

De voorzieningenrechter schorst de vergunning niet, omdat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de belangenafweging onzorgvuldig is geweest. Hieruit kan worden opgemaakt dat erfgoedbehoud soms een balanceeroefening is. Blind vasthouden aan geen enkele wijziging of sloop, kan verloedering betekenen waar het gehele monument ook niet bij is gebaat. In voorkomende gevallen mag een gemeente na een zorgvuldige belangenafweging beslissen dat een bepaalde ingreep onder aan de streep niet slecht voor het monument is. Voor eigenaren die de kosten van onderhoud moeten dragen, biedt dit perspectief.

Zie: ABRvS 13 oktober 2016, nr. 201606759/2/A1

Een eigenaar van een rijksmonument verzoekt de minister om doorhaling van de inschrijving van zijn woning in het register van beschermde monumenten. De minister weigert dit. In hoger beroep  maakt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) duidelijk hoe zij dit besluit van de minister toetst.

Het toetsingskader
Ten eerste memoreert de ABRvS dat de minister een discretionaire bevoegdheid heeft voor wat betreft de doorhaling. Dit betekent dat de minister beslissingsruimte heeft. De ABRvS toetst dus terughoudend.

Vervolgens legt de bestuursrechter uit dat de beoordeling van een verzoek om doorhaling in twee stappen uiteenvalt. Eerst dient de vraag te worden beantwoord of de woning nog steeds als een monument kan worden aangemerkt. Dit houdt niet in dat de aanwijzing op zichzelf opnieuw wordt beoordeeld, maar of sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die de aanwijzing in een ander daglicht plaatsen.

Als de woning nog steeds als monument kan worden aangemerkt, is de laatste stap een belangenafweging. Namelijk tussen het algemene belang bij het behoud van de woning als monument en de door de eigenaar gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus.

Toepassing op de casus
De eigenaar is sinds 1982 eigenaar van de woning die in 2001 als rijksmonument is aangewezen. De eigenaar had toen geen bezwaar gemaakt. Het aanwijzingsbesluit is dus zogenaamd rechtens onaantastbaar. De eigenaar kan daarom de totstandkoming van de aanwijzing in deze procedure niet meer ter discussie stellen.

De ABRvS oordeelt vervolgens dat de minister afdoende onderzoek heeft gedaan naar de monumentale waarden van de woning na het aanwijzingsbesluit. Met meerdere ingewonnen adviezen als motivering mocht de minister zich dan ook op het standpunt stellen dat de monumentale waarden nog steeds aanwezig zijn. Het door de eigenaar benoemde achterstallig onderhoud doet geen afbreuk aan de gaafheid van het monument in architectonische zin.

In het kader van de belangafweging voert de eigenaar aan dat hij niet meer in staat is de onderhoudskosten te betalen en dat de woning vanwege de monumentenstatus onverkoopbaar is. De minister betwist de relatie tussen dit financiële belang en de monumentenstatus.

De ABRvS oordeelt dat de minister terecht mee heeft laten wegen dat er ook onderhoudskosten zijn voor de woning zonder de monumentenstatus. De eigenaar had nagelaten te concretiseren wat de kosten zijn voor het onderhoud van de monumentale waarden van de woning. Ook de enkele stelling dat er geen gegadigden meer zijn gevonden voor koop van de woning sinds de aanwijzing van de monumentenstatus, vindt de ABRvS onvoldoende voor de conclusie dat de woning onverkoopbaar is door de monumentenstatus. Het verzoek van de eigenaar miste kortom een overtuigende onderbouwing. De weigering blijft dus zonder meer in stand.

De vraag is ten slotte of de lessen uit deze uitspraak voor de praktijk nog relevant zijn. Dit, omdat sinds de invoering van de Erfgoedwet belanghebbenden formeel niet meer een verzoek om doorhaling van een rijksmonument kunnen doen. Tegen de weigering op een huidig verzoek staat daarom geen bestuursrechtelijke rechtsingang meer open, omdat de weigering niet meer als appellabel besluit wordt gekwalificeerd. Dit kan anders zijn voor gemeentelijke monumenten.

Zie: ABRvS 28 september 2016, nr. 201601880/1/A2

Om het behoud van een monument mogelijk te maken, is soms herbestemming noodzakelijk. Dit geldt ook voor molen De Nachtegaal in de Beemster. Eerder is deze molen al enkele meters verplaatst. De Stichting tot behoud van deze molen wil nu, in strijd met zijn maatschappelijke bestemming, de molen ook voor aanvullende commerciële doeleinden gebruiken.

Op 16 november 2016 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in hoger beroep uitspraak gedaan in de zaak over deze herbestemming. De vraag die centraal staat, is of het aangevraagde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening: de open norm die in het omgevingsrecht voor dit soort vergunningen geldt.

De ABRvS laat de herbestemming in stand met de volgende motivering. De herbestemming is blijkens de aanvraag vergund om extra inkomsten te generen die essentieel zijn voor de instandhouding van de molen als Rijksmonument. Deze inkomsten zullen namelijk worden gebruikt voor het onderhoud van de molen. De beperking van de maatschappelijke functie is dat geval in redelijkheid aanvaardbaar.

Deze uitspraak maakt duidelijk dat het gebruik van een monument in strijd met het bestemmingsplan toelaatbaar wordt geacht, indien het beoogde gebruik bijdraagt aan de instandhouding van een monument. Zo kan een monument met een maatschappelijke functie commercieel worden uitgebaat, als de inkomsten die daaruit voortvloeien noodzakelijk zijn voor het behoud van het monument. Op deze wijze kan het monument (beter) in zijn eigen instandhouding voorzien, wat de monumentenzorg ten goede komt.

Zie: ABRvS 16 november 2016, nr. 201504854/1/A1