DeClerck

De monumentenaanwijzing achteraf

Het komt altijd weer voor: een particulier of bedrijf wil een pand kopen om grondig te verbouwen, aan te passen of te slopen ten behoeve van nieuwbouw op die plek, doet onderzoek naar de planologische voorwaarden en of er monumentenstatus op rust, stelt vast dat het pand geen monument is en ook niet op de nominatie staat om te worden aangewezen, koopt te goeder trouw het object en start de voorbereidingen voor verbouwing of nieuwbouw, dit alles in goed overleg met de gemeente. Vaak gaat het om een jaren ’50-, ’60- of ’70-pand.

En dan: erfgoedverenigingen en/of verontruste burgers trekken aan de bel en verzoeken de gemeente het pand alsnog de monumentenstatus te geven. De gemeente gaat schuiven, deskundigenrapporten worden geschreven en het pand wordt inderdaad als monument aangewezen. De eigenaar ziet zijn plannen in duigen vallen, want hij heeft het pand niet gekocht om het te behouden maar om er juist grondig mee aan de slag te gaan of er iets anders voor in de plaats neer te zetten, en daartegen bestond op het moment van aankoop ook geen enkel bezwaar. Maar door de monumentenstatus is de aankoop zinloos geworden. Bovendien is het niet gemakkelijk om weer van het pand af te komen want in de regel daalt door de monumentenstatus de belangstelling voor het pand en ook zijn marktwaarde: de monumentenstatus betekent immers minder gebruiksmogelijkheden, meer bureaucratie en hogere instandhoudingskosten, die slechts zeer ten dele door subsidies worden gedekt. De eigenaar die het pand te goeder trouw heeft gekocht moet dus een bittere pil slikken.

Natuurlijk moet ons erfgoed in voldoende mate behouden blijven. Maar over de gevolgen van dit soort achteraf-aanwijzingen wordt in de regel veel te laconiek gedaan. Al te gemakkelijk wordt de achteraf-aanwijzing als een normaal maatschappelijk risico voor de nieuwe eigenaar beschouwd en de rekening volledig bij hem gelegd. En al te gemakkelijk wordt gezegd dat de eigenaar een waardevermindering, andere financiële nadelen en gebruiksbeperkingen als gevolg van de monumentenaanwijzing maar op de koop toe moet nemen. Maar gemeenten die een pand tot nu toe nog nooit de moeite waard hebben gevonden en tijdens de wedstrijd de spelregels veranderen, schenden de rechtszekerheid. Dat hoort niet.

En daarom zou het geen free ride voor de gemeente mogen zijn. Op zulke gemeenten behoort een extra zware verantwoordelijkheid te rusten:

  • zij horen aan te tonen dat er werkelijk een dwingende noodzaak bestaat om het pand tot monument te maken;
  • zij horen uit eigen beweging en serieus te onderzoeken welke financiële en andere gevolgen een aanwijzing voor de eigenaar zou hebben;
  • én zij horen bij aanwijzing de eigenaar volledig schadeloos te stellen voor de vergeefse aankoop en alle verdere reeds gemaakte kosten.

Dat is tot nu toe helaas niet zoals het gaat. Maar het is niet meer dan fair dat voor dit soort achteraf-aanwijzingen een hoge prijs geldt. Een hoge prijs leidt tot beter nadenken, en dat is bij achteraf-aanwijzingen, die de kersverse eigenaar hard treffen, maar al te nodig.

Gemeentelijke vrijheid niet onbeperkt

In een recente uitspraak (van 3 augustus 2022) heeft de Raad van State nog eens in heldere termen uit de doeken gedaan hoe de rechter beslissingen van gemeenten tot aanwijzing van panden als monument moet toetsen. Het komt er op neer dat gemeenten veel vrijheid hebben om een object al dan niet tot monument te maken. Ze hebben in feite dubbele vrijheid: allereerst de (beoordelings-)vrijheid om te bepalen of een pand monumentwaardig is, vervolgens de (beleids-)vrijheid om te bepalen of het monumentwaardige pand dan ook als monument moet worden aangewezen. Zo’n aanwijzing kan bijvoorbeeld onwenselijk zijn wanneer daardoor een onevenredig nadeel voor de eigenaar zou ontstaan.

In de woorden van de Raad van State:

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2643). Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.

Wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, heeft het college beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Dan moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen.’

De gemeente moet ook een eventuele waardedaling van het pand in de belangenafweging betrekken, maar niet elk financieel nadeel is bij voorbaat onaanvaardbaar. Het pure feit dat door de aanwijzing van een pand als monument de waarde van dat pand vermindert, is in het algemeen niet voldoende; er moet sprake zijn van een onevenredig financieel nadeel voor de eigenaar. Pas dan ontstaat een situatie waarin de gemeente in redelijkheid niet tot aanwijzing had kunnen overgaan.

Kortom: gemeenten hebben veel vrijheid, maar die vrijheid is niet onbeperkt.

Ook financiële belangen van de eigenaar meewegen

Een pand of ander onroerende object mag niet zomaar als monument worden aangewezen. Wil een gemeente hiertoe overgaan, dan moet eerst worden onderzocht of het object voldoende monumentale waarden heeft. Is dit het geval, dan moet de gemeente vervolgens het algemeen belang van bescherming afwegen tegen de andere betrokken belangen, waaronder de belangen van de eigenaar. Ook naar diens financiële belang moet worden gekeken. In een recente uitspraak heeft de Raad van State als hoogste bestuursrechter over dat financiële belang een aantal interessante opmerkingen gemaakt (ECLI:NL:RVS:2022:54). Aanleiding om er op deze plek bij stil te staan.

Gaat het om het al dan niet toekennen van de monumentenstatus, dan beschikt het gemeentebestuur over de nodige ruimte: het college van burgemeester en wethouders heeft beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeeld onroerende zaak gelet op alle betrokken belangen als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen, heeft het college vervolgens beleidsruimte. De bestuursrechter houdt daarbij afstand: hij toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het gemeentebestuur in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.

Dit alles klinkt tamelijk abstract, maar betekent onder de streep dat een gemeentebestuur dubbele ruimte heeft: allereerst veel ruimte om te bepalen of een bepaald object monumentale waarde heeft en vervolgens veel ruimte als het er om gaat welk belang uiteindelijk de doorslag moet geven: het belang van de monumentenbescherming of – want daar komt het meestal op neer – de financiële en andere belangen van de eigenaar, die door de toekenning van de monumentenstatus toch vooral met allerlei beperkingen wordt geconfronteerd. Een eigenaar die hard wil maken dat zijn of haar belang zwaarder behoort te wegen, moet wel wat kunnen laten zien. Hij heeft in eerste instantie een brengplicht. Doet hij dat echter, dan is het gemeentebestuur vervolgens wel verplicht tot serieus nader onderzoek. Stelt een eigenaar in het kader van de aanwijzingsprocedure dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en motiveert hij dit genoegzaam, dan ligt het ‘op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten’, aldus de Raad van State.

Daarbij is het niet zo dat elk financieel nadeel dat door de monumentenstatus voor de eigenaar zou ontstaan, maakt dat diens belang uiteindelijk zwaarder moet wegen dan het belang van de monumentenbescherming. Wanneer de monumentenstatus leidt tot duurder onderhoud dan wat normaal het geval zou zijn geweest, is dat op zichzelf aanvaardbaar omdat daar (al dan niet ten dele) subsidies tegenover staan. Met eventuele plannen voor herontwikkeling van een object moet de gemeente rekening te houden wanneer het bestemmingsplan voor zo’n herontwikkeling ruimte biedt. Biedt het bestemmingsplan die ruimte, dan behoort met het belang van de eigenaar om zijn plannen te kunnen verwezenlijken te worden meegewogen. Hoe zwaar dat belang van de eigenaar dan moet wegen, is vraag twee. Daarbij speelt ook een rol of en in hoeverre een pand door de monumentenstatus economisch minder waard, slechter verkoopbaar of zelfs onverkoopbaar is geworden. Het is ook hier in eerste instantie aan de eigenaar om de vermindering van de economische waarde en de mindere of niet-verkoopbaarheid te onderbouwen. Doet de eigenaar dit, dan mag de gemeente deze argumenten niet negeren, maar moet zij met eigen onderzoek komen wanneer zij meent dat het anders is.

Zeker is onder de streep in ieder geval, dat de financiële belangen van de eigenaar een zwaar gewicht hebben. Hoe zwaar ze uiteindelijk behoren te wegen, dat valt niet bij voorbaat te voorspellen. Dat hangt sterk van de concrete situatie af. Maar legt de eigenaar die financiële belangen op tafel, dan mag de gemeente ze niet negeren maar moet ze daarmee aan de slag. En hoe groter het financiële nadeel dat de eigenaar gaat lijden, hoe meer reden er is om daar ernstig rekening mee te houden en eventueel van een aanwijzing als monument af te zien.

De betekenis van de redengevende omschrijving

De reden waarom een bepaald pand wordt aangewezen als monument wordt altijd uitgelegd in de zogeheten ‘redengevende omschrijving’. In de redengevende omschrijving worden de monumentale waarden beschreven die het monument tot monument maken. In de praktijk ontstaat er altijd weer discussie over de vraag hoe zo’n redengevende omschrijving nu moet worden gelezen. Wat wordt er precies beschermd? De Raad van State doet hier regelmatig uitspraak over en jongstleden april was het weer zo ver. Een goede aanleiding om op deze plek nog eens een korte samenvatting te geven van de reikwijdte een redengevende omschrijving.

Om te beginnen vormt niet het kadastrale perceel grondslag voor de bescherming van wat zich daarop bevindt, maar beschermd is alleen datgene wat als zelfstandige eenheid is genoemd in de redengevende omschrijving (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541).
Het gaat vervolgens bij de bepaling van een zelfstandige eenheid om hetgeen bouwkundig en functioneel één onlosmakelijk geheel vormt. Met andere woorden: uitgangspunt voor de bescherming is alles wat bouwkundig en functioneel onlosmakelijk deel uitmaakt van de zelfstandige eenheid. Dit betekent dat niet alleen de elementen die in redengevende omschrijving expliciet worden genoemd onder de bescherming vallen, maar ook alles wat niet wordt genoemd maar wel onlosmakelijk tot de zelfstandige eenheid behoort.
Verder is ook het civielrechtelijk onderscheid in onroerende en roerende zaken op monumenten van toepassing. Dit betekent dat zaken die op grond van artikel 3:4 van het Burgerlijk Wetboek naar verkeersopvatting onderdeel uitmaken van de hoofdzaak of daarmee zodanig zijn verbonden dat zij daarvan niet kunnen worden afgescheiden zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht, dezelfde bescherming genieten als het monument waartoe zij behoren (ECLI:NL:RVS:2016:2555; ECLI:NL:RVS:2021:906). Het interieur van een pand vormt dus, voor zover dit als onroerend valt te beschouwen, eveneens onderdeel van de beschermde status.

Zodoende behoort een schuur die pas veel later aan een monumentale boerderij is aangebouwd en op zichzelf geen bijzondere uitstraling heeft maar alleen via een tussendeur vanuit de boerderij valt te bereiken, tot de zelfstandige eenheid via de aanwijzing wordt beschermd (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7541). En ook een houten vloer die niet in de redengevende omschrijving wordt genoemd maar wel onlosmakelijk onderdeel vormt van de onroerende zaak mag niet zomaar worden opengebroken of verwijderd; daarvoor is als gevolg van de aanwijzing monument een omgevingsvergunning nodig (ECLI:NL:RVS:2022:1056).

Dit alles komt er op neer dat eigenaren van aangewezen objecten er goed aan doen de aanwijzing niet te strikt te interpreteren. Is een pand eenmaal als monument aangewezen, dan kan dit veel grotere gevolgen voor de omvang van de bescherming hebben dan op grond van de redengevende omschrijving kan worden vermoed.

Wijzigen monument zonder vergunning? Last onder dwangsom of bestuursdwang niet uitgesloten!

Voor de wijziging van het monument is al snel een vergunning nodig. De zogenoemde omgevingsvergunning. Dit bepaalt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Maar wat nu als de eigenaar het monument wijzigt en daarvoor geen vergunning heeft, terwijl dat wel nodig was? Al snel wordt een last onder dwangsom opgelegd!

Het wijzigen van het monument – slopen, verbouwen of anderszins verbeteren – vereist in veel gevallen een omgevingsvergunning. Veel gehoord is de wens om te isoleren, bijvoorbeeld door het aanbrengen van nieuw glas. Of het vervangen van kozijnen. Ook voor dit soort activiteiten moet worden uitgegaan van de vergunningplicht. Nu het gaat om een monument, is in een dergelijk geval náást de ‘bouwvergunning’ ook een vergunning nodig om het monument te mogen wijzigen. Tweeledig dus.

Wijzigingen waarvoor géén vergunning nodig is, zien voornamelijk op regulier onderhoud. Het behoud van het monument. Bijvoorbeeld het in dezelfde kleur overschilderen van houtwerk of het op dezelfde wijze herstellen van pleisterwerk. Het veranderen van vormgeving, detaillering, profilering, materiaalsoort en kleur zijn dan weer niet zonder vergunning toegestaan.

Als veranderingen worden aangebracht aan het monument, zonder daartoe benodigde vergunning, heeft de gemeente als toezichthouder verschillende bevoegdheden. Dit is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De twee belangrijkste bevoegdheden zijn de last onder dwangsom en bestuursdwang.

 

Last onder dwangsom

De last onder dwangsom is veruit het meest gebruikte middel. Deze last wordt gebruikt om overtredingen te doen eindigen. In de last omschrijft de gemeente welke overtreding moet worden beëindigd, binnen welke termijn. Die termijn wordt de begunstigingstermijn genoemd. Het is een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Bij uitblijven van bezwaar, komt het besluit vast te staan en móet aan de last worden voldaan. Eerst pas bezwaar maken als de dwangsom al wordt ingevorderd, kan te laat zijn!

Als de overtreding voor de gestelde tijd niet is beëindigd, dan wordt een dwangsom opgelegd. Ook al wordt de dwangsom betaald, de overtreding moet nog steeds worden beëindigd. Ten aanzien van monumenten komt het regelmatig voor dat de gemeente – onder oplegging van een last onder dwangsom – eist dat bepaalde (illegaal verrichte) wijzigingen ongedaan worden gemaakt. Dit betekent meestal dat het monument weer in oorspronkelijke staat moet worden teruggebracht. Hier kan de eigenaar van een monument voor een grote uitdaging komen te staan, als bijvoorbeeld oude oorspronkelijke materialen zijn verwijderd. In de praktijk blijkt het nogal eens een moeilijkheid om het oorspronkelijke materiaal weer te bemachtigen. Soms is zelfs reconstructie van het oorspronkelijke niet meer mogelijk. Als de gemeente dan tóch de last onder dwangsom oplegt, komt de eigenaar in een lastige positie. Helemaal als deze geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen de last onder dwangsom.

 

Bestuursdwang

Uit de praktijk blijkt dat bestuursdwang nogal eens wordt toegepast als het opleggen van een last onder dwangsom niet heeft geholpen. Maar ook als een situatie bestaat waaraan onmiddellijk een einde moet worden gemaakt, bijvoorbeeld omdat sprake is van een gevaarlijke situatie of een overtreding. Bijvoorbeeld indien het monument vanwege een gebrek in gevaarlijke staat verkeert, wat spoedig moet worden hersteld. De gemeente zal éérst de eigenaar van het monument in de gelegenheid stellen de situatie te beëindigen. Doet de eigenaar dit niet, dan treedt in dat geval de gemeente zelf op. De kosten daarvan worden in principe doorbelast aan de eigenaar.

Bestuursdwang kan in bepaalde gevallen ook preventief worden toegepast. Bijvoorbeeld als aannemelijk is dat acuut gevaar zal ontstaan, voor het monument zelf of voor andere zaken of personen.

Ook voor het besluit tot bestuursdwang geldt dat daartegen bezwaar openstaat. Vaak wordt eerst al een voornemen tot de bestuursdwang geuit, waardoor eerst nog een zienswijze kan worden geuit. Voor de geadresseerde is het uiten van een zienswijze of het aantekenen van bezwaar de enige manier op ertegen op te komen. Een kans om niet te laten schieten.

Duidelijk is dat bestuursdwang ingrijpender is dan de last onder dwangsom. Beide middelen worden wel degelijk gebruikt in de praktijk. Een eigenaar van het monument wordt er vaak door verrast, maar moet wel direct handelen. De bezwaar- en beroepstermijnen zijn kort. Als daarvan geen gebruik wordt gemaakt, staat het besluit vast en moet voldaan worden aan de instructies van de gemeente.

 

Heeft u vragen of de last onder dwangsom of bestuursdwang? Neemt u gerust vrijblijvend contact op!

 

Wijzigen van uw monument. Is vooroverleg zinvol?

Het informeel vooroverleg; overheidsinstanties sturen er doorgaans op aan. De praktijk wijst nogal eens uit dat het vooroverleg niet tot een bevredigende uitkomst leidt. Wel kost het vaak veel tijd en levert het vertraging op. Wat is de status van het vooroverleg? Is het wel zinvol? Wat zijn de juridische gevolgen? Vragen die veel voorbij komen in de praktijk.

 

Uw wilt bijvoorbeeld uw monument verbouwen of wijzigen. De wetgeving verplicht u hiertoe een omgevingsvergunning aan te vragen bij uw gemeente. Veelal zal een gemeente aansturen op informeel vooroverleg. Feitelijk kijkt de gemeente al mee in het voortraject, in aanloop naar de aanvraag van de omgevingsvergunning. De betreffende gemeenteambtenaar kan al in een vroeg stadium meedenken en bijsturen, zodat de uiteindelijke aanvraag eerder tot de daadwerkelijke verlening van de vergunning zal leiden.

 

Voornamelijk in de monumentenpraktijk blijkt nogal eens dat eigenaren van een monument vastlopen in het vooroverleg. Meestal wordt het vooroverleg gevoerd met de plaatselijke monumenten- of erfgoedcommissie. Deze commissie beoordeelt of de beoogde wijziging van het monument aansluit bij het belang van de monumentenzorg en het stedenbouwkundig belang.

Meer dan eens halen plannen van monumenteneigenaren de eindstreep niet in het vooroverleg. Ideaal is als de betrokken commissie aangeeft welke verbeteringen moeten worden doorgevoerd, zodat het plan alsnog leidt tot een daadwerkelijke omgevingsvergunning.

 

Belangrijk is dat partijen dit informeel vooroverleg zo constructief mogelijk benutten. Toch voelen betrokken eigenaren van monumenten zich soms onvoldoende gehoord. Het idee kan leven dat de commissie niet openstaat voor de plannen en niet bereid is enigszins mee te bewegen. Echter, meestal is dat toch niet het geval. Een commissie bestaat uit specialisten en liefhebbers. Het daadwerkelijke probleem zit veelal in het feit dat partijen elkaar niet verstaan. De leden van de commissie zijn specialist en ervaren op gebied van de monumentenzorg en bekijken de kwestie ook op die manier. De eigenaar van het monument is doorgaans onervaren in de wereld van de monumentenzorg en verstaat de commissie niet altijd. Om het informeel vooroverleg zinvol te benutten is het belangrijk dat partijen elkaar juist wel verstaan. Soms kan het helpen om de terugkoppeling van de commissie voor te leggen aan een architect of een jurist, afhankelijk van de inhoud van de terugkoppeling.

 

De conclusie van het vooroverleg kan ook zijn dat de eigenaar van het monument en de commissie het niet met elkaar eens worden. In dat geval staat het de eigenaar van het monument vrij een formele aanvraag van de omgevingsvergunning in te dienen. Als die aanvraag tot een afwijzing leidt, zal de gemeente moeten motiveren waarom de aanvraag wordt afgewezen. Die motivering zal het besluit van de gemeente moeten rechtvaardigen. Tegen het afwijzende besluit staat vervolgens bezwaar en beroep open.

 

Het inschakelen van een deskundige architect of jurist tijdens het vooroverleg kan ertoe leiden dat het vooroverleg zo nuttig mogelijk wordt gebruikt. Zodoende kan worden voorkomen dat de kwestie escaleert en bezwaar en beroep nodig is om de aanpassingen aan het monument te mogen uitvoeren.

 

Loopt u vast in het vooroverleg of heeft u vragen over bezwaar of beroep? Bel gerust eens om vrijblijvend te sparren!

 

Bezwaar tegen de aanwijzing als monument? Zo ziet de procedure eruit in 4 stappen.

In veel gevallen is het de gemeente die uw object aanwijst als monument. In dat geval spreken we van een gemeentelijk monument. Die aanwijzing brengt mee dat uw object wordt beschermd door de Erfgoedwet en (doorgaans) de gemeentelijke Monumentenverordening of Erfgoedverordening. De situatie kan ontstaan dat u als eigenaar het niet eens bent met die aanwijzing. De procedure om de aanwijzing te stoppen bestaat uit de volgende 4 stappen.

 

1. Zienswijze op de ‘voorgenomen aanwijzing’

Doorgaans zal de gemeente u een brief sturen waarin staat dat de gemeente voornemens is uw object aan te wijzen als gemeentelijk monument. Dit wordt een voorgenomen besluit genoemd. Het voornemen gaat meestal gepaard met ’de redengevende omschrijving’. Daarin vermeldt de gemeente welke aspecten van het object volgens haar monumentale waarden bezitten. Dit kan bijvoorbeeld gaan om de gevel van een prachtige 19e-eeuwse boerderij of de sierlijsten en kinderbintjes van een karakteristiek grachtenpand. Uit de redengevende omschrijving moet het belang van bijvoorbeeld de cultuurhistorische waarde of de waarde voor de wetenschap blijken. Dit belang zal dermate zwaar moeten wegen dat een monumentale status (en daarmee bescherming) wordt gerechtvaardigd. Een veel gezien struikelpunt is dat de redengevende omschrijving (veel) te ruim wordt opgesteld, waardoor onduidelijk is waarom het object precies moet worden beschermd. De gemeente moet dit concreet maken en mag daarbij niet verzaken.

Verder zal de gemeente inzicht geven in het advies van de erfgoedcommissie of welstandscommissie. Een dergelijke commissie zal door de gemeente bevraagd zijn over de mogelijkheden en het belang om het object aan te wijzen als gemeentelijk monument.

Een belangrijk aandachtspunt is verder dat vanuit de meeste Erfgoed- of Monumentenverordeningen ‘voorbescherming’ rust op uw object, vanaf het moment dat de gemeente de vooraankondiging van de aanwijzing doet. Die voorbescherming betekent dat het object – nog voordat de aanwijzing is komen vast te staan – al wordt beschermd als monument. Aanpassing van het object zonder vergunning is dan al niet meer toegestaan en kan zelfs leiden tot ‘een bouwstop’.

Het uiten van een zienswijze is een essentiële voorwaarde om in het vervolg verdere (gerechtelijke) actie te kunnen ondernemen tegen de aanwijzing. Ondanks dat de zienswijzeprocedure erg informeel aanvoelt, zal het niet benutten van deze mogelijkheid ertoe leiden dat in een later stadium geen beroep kan worden ingediend bij de rechtbank.

 

2. Bezwaar tegen ‘het aanwijzingsbesluit’

Helaas komt het met regelmaat voor dat de geuite zienswijze door de gemeente als onvoldoende wordt beoordeeld om de aanwijzingsprocedure stop te zetten. De gemeente zal dan het formele besluit nemen tot aanwijzing van het object als gemeentelijk monument. Dit besluit zal de gemeente moeten motiveren, waaruit ook moet blijken waarom de zienswijze niet heeft geleid tot het stopzetten van de aanwijzingsprocedure.

Tegen dit formele aanwijzingsbesluit kunt u bezwaar aantekenen. Hiervoor heeft u een termijn van (slechts) zes weken. Het indienen van ‘pro forma’ bezwaar zal de termijn nog wat kunnen oprekken. Het missen van deze termijn is fataal, waardoor de aanwijzing als monument komt vast te staan. Een belangrijk aandachtspunt dus!

Bij het aantekenen van bezwaar is het belangrijk dat u nieuwe punten naar voren brengt. Slechts een kopie van de zienswijze is onvoldoende. De argumenten en motivering van de gemeente – onder andere ter afwijzing van de zienswijze – zullen daarom voornamelijk het onderwerp zijn in de bezwaarprocedure. Uiteraard samen met alle eerder naar voren gebrachte argumenten.

Nadat de gemeente het bezwaarschrift heeft ontvangen zal doorgaans een ‘hoorzitting’ voor de bezwaaradviescommissie plaatsvinden. Daarin kunt u het bezwaar nog eens mondeling toelichten. Deze bezwaaradviescommissie – die veelal bestaat uit ambtenaren van de gemeente en soms ook externe vakspecialisten – brengt vervolgens een advies uit aan de gemeente. Hierna neemt de gemeente een ‘beslissing op bezwaar’. Daarin zal de gemeente het advies van de bezwaaradviescommissie moeten laten meewegen. De gemeente is echter niet gebonden aan dit advies. Maar, het links laten liggen van dit advies zal de gemeente wel goed moeten kunnen motiveren bij haar beslissing op bezwaar.

 

3. Beroep bij de bestuursrechter

Als de beslissing op uw bezwaarschrift niet naar tevredenheid is, staat de mogelijkheid van het instellen van beroep bij de bestuursrechter open. Dit beroep wordt ingesteld bij de rechtbank waaronder de betreffende gemeente valt, binnen zes weken vanaf de beslissing op bezwaar. Ook deze termijn kan in beginsel worden opgerekt met een pro forma beroepschrift.

De bestuursrechter zal terughoudend toetsen. Dat betekent dat de rechter beoordeelt of de gemeente ‘in redelijkheid tot het genomen besluit heeft kunnen komen’. De bestuursrechter zal beoordelen of het begrijpelijk is dat de gemeente de aanwijzing als monument heeft doorgezet. De redelijkheid van het besluit kan ontbreken, bijvoorbeeld als de gemeente niet het advies van de bezwaaradviescommissie heeft opgevolgd én niet goed uitlegt waarom zij dit advies in de wind slaat.

Tijdens de beroepsprocedure kan blijken dat de gemeente de aanwijzingsprocedure had moeten stopzetten, bijvoorbeeld omdat u heeft aangetoond dat het object géén of onvoldoende monumentale waarden bezit. Dit kunt u aantonen door het inschakelen van een eigen deskundige, die deskundig is in het beoordelen van erfgoed. Een dergelijke contra expertise is van grote waarde. Niet enkel in de beroepsfase, maar soms ook al in de bezwaarfase.

Als de bestuursrechter oordeelt dat de gemeente wél in alle redelijkheid tot het aanwijzingsbesluit heeft kunnen komen, dan zal uw beroep ongegrond worden verklaard.

 

4. Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Bij een negatieven uitspraak van de bestuursrechter is het mogelijk om – wederom binnen zes weken, in beginsel wederom op te rekken met een pro forma beroepschrift – hoger beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”). De Staatsraden van de Afdeling zullen beoordelen of het oordeel van de bestuursrechter terecht is geweest. In zoverre vindt de rechterlijke toets opnieuw plaats. Wederom gaat het om de vraag of de gemeente in redelijkheid tot het aanwijzingsbesluit heeft kunnen komen.

 

Tip!

Een belangrijke tip voor de bezwaar- en beroepsprocedures is de gemeente en de rechtbank te vragen om een vergoeding voor de gemaakte proceskosten toe te wijzen. De gemeente zal u – als u gelijk krijgt – tegemoet moeten komen in de kosten van de procedure(s)

 

Goede inschatting van de kansen is essentieel!

Al met al kan de weg van de zienswijze tot aan de hoogste bestuursrechter lang zijn. Tegelijk kan die weg ook erg succesvol zijn. Dit valt of staat met een goede inschatting van de kansen op voorhand. Uiteraard bent u overgeleverd aan de beoordeling van de zaak door externe instanties en is op voorhand niets zeker. Echter, wel kan al op voorhand uit het procesadvies volgen dat er goede argumenten zijn om het aanwijzingsbesluit aan te tasten. Laat u daarom goed adviseren, u krijgt maar één kans om de aanwijzing als monument tegen te gaan!

Heeft u vragen of hulp nodig? Neemt u gerust contact met ons op!

 

De redengevende omschrijving en de bescherming van het monument

Bij de aanwijzing van een gemeentelijk- of rijksmonument wordt een redengevende omschrijving opgesteld. Uit die beschrijving moet precies blijken waarom het object monumentale waarden toekomt en wat precies moet worden beschermd. Hoe belangrijk is die precieze omschrijving van de monumentale waarden en hoe vergaand wordt het monument beschermd?

De hoofdregel in het monumentenrecht is dat het gehele monument onder de bescherming valt, ook al worden niet alle aspecten of karakteristieken van het object genoemd in de redengevende omschrijving. Dit volgt uit de wet en de rechtspraak daarover. Dit betekent dat als de eigenaar van een monument wijzigingen wil aanbrengen, dat daarbij de gehele omvang van het monument een rol speelt. Ook al focust de redengevende omschrijving – die vaak nog niet eens één pagina beslaat – zich doorgaans slechts op enkele onderdelen van het object. Het gehele object geniet in beginsel monumentale bescherming. Uiteraard kan dit in specifieke gevallen soms anders zijn.

Tegelijkertijd is er rechtspraak waaruit duidelijk volgt dat de redengevende omschrijving niet (te) ruim mag worden geïnterpreteerd (zie ECLI:NL:RVS:2017:2351). Dit wordt ook wel vertaald als de verplichting van de overheid om bij de aanwijzing van een monument heel precies te zijn over welke monumentale waarden moeten worden beschermd. Maar hoe verhoudt dit zich dan met de gedachte dat in beginsel het hele object monumentale bescherming geniet, óók als niet alle aspecten of karakteristieken worden genoemd in de redengevende omschrijving van het monument?

Uit het voorgaande blijkt wel hoezeer het monumentenrecht maatwerk is. Het voorgaande is niet  zo tegenstrijdig als dat het lijkt. Het is meer een duidelijke opdracht aan de autoriteiten om de reden voor de aanwijzing van een object als monument zo precies en volledig mogelijk op te schrijven. Ja, in beginsel wordt het gehele object beschermd als monument. En tegelijk wordt in het niet opnemen van bepaalde eigenschappen van het object ruimte gevonden om als eigenaar van een monument wijzigingen te mogen aanbrengen zónder dat dit de monumentale waarden behoeft aan te tasten. Duidelijk is dat de nadruk van de monumentale bescherming toch ligt op de onderdelen die in de redengevende omschrijving als monumentale waarden zijn omschreven. Het kan ook niet zo zijn dat de eigenaar van een monument helemaal niets meer kan wijzigen aan het object om de enkele reden dat het is aangewezen als gemeentelijk- of rijksmonument.

De verhouding tussen de monumentale bescherming van het gehele object en het duidelijke belang van het exact en volledig omschrijven van de monumentaal beschermingswaardige aspecten van het object, geeft de eigenaar van een monument de mogelijkheid het gesprek – met doorgaans de lokale gemeente – op het scherpst van de snede te voeren. Goed beargumenteren waarom bepaalde wijzigingen van het monument volgens u als eigenaar mogelijk zijn is daarbij essentieel.

Heeft u vragen over de aanwijzing of wijziging van uw gemeentelijk- of rijksmonument? Neemt u dat gerust contact met ons op. Wij adviseren u over de (on)mogelijkheden van uw monument.

 

Doorhalen inschrijving rijksmonument in het rijksmonumentenregister

Na het moment van inschrijving van een rijksmonument in het rijksmonumentenregister kan een aanleiding ontstaan om die inschrijving weer door te halen. Bijvoorbeeld vanwege de slechte of vervallen staat van het rijksmonument. In geval van renovatieplannen loopt de eigenaar van een rijksmonument dan met regelmaat tegen de beperkingen van de status van het rijksmonument aan. Het renoveren van het rijksmonument tot een bruikbaar pand gaat immers niet altijd hand in hand met de bescherming van het rijksmonument die de monumentenzorg beoogt. Recent is er een interessante uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) gepubliceerd. Aanleiding om nog eens stil te staan bij de vraag wanneer de eigenaar van een rijksmonument mag verwachten dat de inschrijving van het pand wordt doorgehaald in het rijksmonumentenregister.

De situatie dat een geschil ontstaat over het al dan niet doorhalen van het rijksmonument in het register is niet nieuw. Uit een eerdere uitspraak van de ABRvS blijkt dat het toetsingskader in zo’n geval bestaat uit grofweg twee stappen:

  1. De beoordeling of het pand nog steeds als rijksmonument kan worden aangemerkt, waarbij van belang is of er nieuwe feiten of omstandigheden zijn die een nieuw licht laten schijnen op de eerdere aanwijzing als rijksmonument;
  2. Indien hiervan sprake is dient een belangenafweging plaats te vinden tussen het algemeen belang bij het behoud van het rijksmonument en het (gestelde) belang bij de beëindiging van de status als rijksmonument.

Monumentale waarden van het rijksmonument

Aan de aanwijzing van een rijksmonument ligt een beoordeling ten grondslag op de aanwezigheid van monumentale waarden. Volgens de Erfgoedwet kunnen deze monumentale waarden bestaan uit schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde. De aanwijzingsprocedure is omkleed met (procedurele) voorwaarden, waaronder de advisering door het betreffende college van burgemeester en wethouders en in bepaalde gevallen ook van de betreffende gedeputeerde staten. Na de aanwijzingsprocedure wordt het rijksmonument ingeschreven in het rijksmonumentenregister.

Als de monumentale waarden van het rijksmonument ter discussie komen te staan en de eerste stap moet worden genomen, dan volgt de Minister niet opnieuw de volledige aanwijzingsprocedure. Wel beoordeelt hij of nog steeds sprake is van de betreffende monumentale waarden: de schoonheid, de wetenschappelijk waarde of de cultuurhistorische waarde van het rijksmonument. Hij neemt daarbij de waarderingscriteria als uitgangspunt en betrekt bij zijn besluit de overwegingen die oorspronkelijk ten grondslag lagen aan de aanwijzing. Hiertoe wordt de Minister geadviseerd door deskundigen. Blijkt het rijksmonument inderdaad niet langer te beschikken over de monumentale waarden, dan komen we toe aan de tweede stap: de belangenafweging.

Afweging van het algemeen belang en het individuele belang

Het algemeen belang bij behoud van rijksmonumenten wordt onder andere gewaarborgd en bewaakt door de Erfgoedwet in combinatie met het rijksmonumentenregister. Het schrappen van een rijksmonument uit het register is een ambtshalve bevoegdheid van de Minister. Dat houdt in dat hem daarin beleidsvrijheid toekomt, wat de rechter terughoudend toetst. Die beleidsvrijheid van verklaart de tweede stap. Ten aanzien van onder meer het schrappen van een rijksmonument is de Beleidsregel van 25 juni 2016 opgesteld.

De Minister zal moeten onderzoeken of het algemeen belang bij het behoud van het rijksmonument moet wijken voor het individuele belang van de eigenaar van het rijksmonument. Oftewel of dat individuele belang zwaarder weegt. Een dergelijke situatie is denkbaar als een rijksmonument in vervallen staat verblijft, waardoor de monumentale waarden zodanig teniet zijn gegaan of zwaar beschadigd zijn geraakt, dat het terugbrengen van het pand in die staat het onmogelijke vergt. Wat overigens niet betekent dat (enkel) verhoogde verbouwingskosten automatisch zouden moeten leiden tot schrappen van het rijksmonument in het register. Hogere kosten zijn gebruikelijk bij aanpassing van monumenten, waarvoor verschillende subsidies of fiscaliteiten ter beschikking (kunnen) zijn.

Op het moment dat sprake is van een vervallen en onbruikbaar geworden rijksmonument, dat onmogelijk kan worden gerenoveerd met behoud van monumentale waarden, dan zal de eigenaar schrapping van het rijksmonument wensen. Er kan dan sprake zijn van een situatie die geen uitzicht meer biedt op een oplossing waardoor aanleiding voor schrapping bestaat, aldus de aangehaalde beleidsregel. Nu de schrapping een ambtshalve bevoegdheid is, kan schrapping niet worden verzocht. Wél kan de Minister worden gewezen op onjuistheden in het rijksmonumentenregister. Met andere woorden, men kan de Minister erop wijzen dat een daarin opgenomen object vermoedelijk niet langer de status van rijksmonument behoort toe te komen. In zo’n geval is denkbaar dat het vasthouden aan het algemeen belang bij behoud van het rijksmonument onredelijk bezwarend zal zijn in vergelijking met het belang van de eigenaar van het rijksmonument. Degelijke onevenredigheid kan ertoe leiden dat het op de weg van de Minister ligt het rijksmonument te schrappen uit het rijksmonumentenregister.

Ondanks dat schrapping van het rijksmonument formeel niet kan worden aangevraagd, lijkt de eigenaar vanuit zijn individuele belang een dergelijke schrapping wel te kunnen initiëren. Een nauwkeurige aanpak is essentieel!

 

Het wijzigen van een monument onder de Omgevingswet

De inwerkingtreding van de Omgevingswet is al een aantal malen uitgesteld. Streefdatum is nu 1 januari 2023, maar het is nog maar de vraag of het dan ook gaat gebeuren. Als het eenmaal zover is, heeft dit ook voor de eigenaar van een gemeentelijk of Rijksmonument gevolgen. Bijvoorbeeld bij het wijzigen van het monument.

Op dit moment moet de eigenaar die het monument wil wijzigen een omgevingsvergunning vragen voor tenminste twee activiteiten: ‘bouwen’ en ‘wijzigen monument’. In mijn eerdere blog schrijf ik al over de (onlosmakelijke) samenhang tussen deze activiteiten. Bij de aanvraag van de omgevingsvergunning worden deze activiteiten los van elkaar beoordeeld. Als één van de activiteiten leidt tot het weigeren van de omgevingsvergunning, dan kan de wijziging van het monument niet doorgaan. De eigenaar van het monument is hierbij vanzelfsprekend belanghebbende. Deze kan in bezwaar komen tegen de weigering.

Met de komst van de Omgevingswet verandert het nodige, ook voor de eigenaar van het monument. Nog steeds spreekt men over het al dan niet verkrijgen van een omgevingsvergunning. De beoordeling van de aanvraag zal wel anders verlopen. De Rijksmonumenten en de gemeentelijk monumenten nemen daarin een verschillende zelfstandige positie in. De Omgevingswet noemt het wijzigen van een Rijksmonument een Rijksmonumentactiviteit en reguleert de wijziging van dit monument. Voor de bescherming van een gemeentelijk monument zal het Omgevingsplan van de gemeente handvatten moeten bieden.

Bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning zal de vergunnende autoriteit de gevraagde activiteit(en) zowel ruimtelijk als technisch beoordelen. In de ruimtelijke beoordeling komt de waarde van het monument aan bod. Daarin zal een toets plaatsvinden of de gevraagde wijziging van het monument kan worden gedragen door het belang van de monumentenzorg.

De verschillende te beoordelen activiteiten zijn zogenoemde besluitonderdelen. Theoretisch vindt dan per besluitonderdeel de toets plaats of degene die ertegen wil opkomen is aan te merken als belanghebbende. Theoretisch; omdat in het geval van het wijzigen van het monument naar aller verwachting de discussie of de eigenaar van het monument al dan niet belanghebbende is bij ieder besluitonderdeel niet snel zal plaatsvinden. Neemt niet weg dat de belanghebbendheid óók onder de Omgevingswet weer met regelmaat onderwerp van het juridische gesprek zal zijn.

Er zijn nog veel ontwikkelingen te bespreken rond de komst van de Omgevingswet en de combinatie met de monumentenzorg. Wij houden u hiervan op de hoogte!

 

Volgende pagina »