Over het besluit van het stadsdeel Zuid van 11 juni 2009 om het zogenaamde Afrikahuis te Amsterdam aan te wijzen als gemeentelijk monument, is lang geprocedeerd. Op 24 december 2014 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak.

Het bisdom en de parochie, van de in het als gemeentelijk monument aangewezen complex gevestigde kerk en klooster, waren voornamelijk van mening dat het object niet monumentwaardig is en dat er bij de aanwijzing onvoldoende rekening is gehouden met de negatieve gevolgen van de monumentenstatus voor herontwikkeling of verkoop.

Monumentwaardigheid
Het is niet voor iedereen begrijpelijk, maar de bestuursrechter toetst in dit soort zaken terughoudend. Voor wat betreft de monumentwaardigheid heeft het stadsdeel namelijk beoordelingsruimte. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf over de monumentwaardigheid van een object, maar toetst slechts of de beoordeling op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Wat in de monumentenpraktijk er op neer komt dat de rechter toetst of het advies van de monumentenadviseur van het bestuursorgaan, naar inhoud en wijze van totstandkoming geen gebreken vertoont.

Het eigen deskundigenadvies, dat het bisdom en de parochie hebben laten opstellen, waarin een tegengestelde conclusie is opgenomen over de monumentwaardigheid, wordt door de bestuursrechter dan ook simpelweg aan de kant geschoven: het maakt niet aannemelijk dat het advies aan het stadsdeel gebrekkig is, dus mag het stadsdeel blind op eigen advies varen.

Negatieve gevolgen monumentenstatus
Wanneer een object monumentwaardig geacht mag worden, is de volgende stap om het object ook als monument te beschermen. Dit gebeurt door een aanwijzingsbesluit. Ook de keuze om een object als beschermd monument aan te wijzen, toetst de bestuursrechter weer terughoudend. Ditmaal, omdat het stadsdeel over beleidsvrijheid beschikt.

Uit eerdere uitspraken van de ABRvS (van 3 april 2013 en 16 juli 2014) wordt wel duidelijk dat regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de grenzen aangeven van deze beleidsvrijheid. Gelukkig bewaakt de bestuursrechter deze grens nog wel. Zo moet een bestuursorgaan de negatieve gevolgen van de monumentenstatus mee laten wegen bij de aanwijzing wanneer de eigenaar van het monument deze concreet kenbaar maakt.

In het geval van het Afrikahuis had het stadsdeel in zijn beslissing op het bezwaar van het bisdom en de parochie kennelijk bouwkundige oplossingen aangedragen om het object weer exploitabel te maken en gewezen op de multifunctionele opzet de flexibiliteit van het object. Plus het had zijn bereidheid uitgesproken om mee te werken aan een ingrijpende verbouwing waarbij het het belang van hergebruik boven het belang van bepaalde monumentale waarden zal stellen.

De visie van het bestuursorgaan hoe een object in de markt ligt en in de toekomst zal kunnen liggen, is, zoals uit onderhavige uitspraak blijkt, weer bepalend voor de terughoudend toetsende bestuursrechter. Een visie die wellicht te gemakkelijk in het voordeel van het monument aanwijzende bestuursorgaan wordt geformuleerd, terwijl het bestuursorgaan niet de financiële risico’s hoeft te dragen van het her te bestemmen object.

Nu het stadsdeel, volgend de ABRvS, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hergebruik mogelijk is, is het vervolgens weer aan de eigenaar om het tegendeel aannemelijk te maken. Het bisdom en de parochie slaagden daar niet in. Hun beroep wordt dus ongegrond verklaard, zodat de aanwijzing in stand blijft.

Zie: ABRvS 24 december 2014, 201401001/1/A2

De weg naar de bestuursrechter staat niet voor iedereen open wanneer een object als beschermd monument wordt aangewezen. In het bestuursrecht kunnen enkel belanghebbenden procederen. De wet verstaat onder het begrip belanghebbende: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”. Wie niet als belanghebbende kan worden gekwalificeerd, wordt niet-ontvankelijk verklaard in zijn beroep. Zo ondervond ook Codrico Rotterdam BV, toen zij bezwaar en beroep indiende tegen het besluit om het complex “Meelfabriek Latenstein” aan te wijzen als beschermd monument.

De reden voor de niet-ontvankelijkheidsverklaring is gelegen in het feit dat Codrico huurder en gebruiker is van het complex. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) verwijst naar haar eerdere uitspraak van 2 februari 2011, waarin zij bepaald heeft dat wat betreft natuurlijke personen alleen de eigenaar of anderszins gerechtigden belanghebbende zijn bij een aanwijzingsbesluit. Omwonenden, huurders en andere gebruikers zijn dit dus niet. De ABRvS stelt in deze uitspraak dat dit ook geldt voor rechtspersonen zoals Codrico.

Dat Codrico overeengekomen is dat zij verantwoordelijk is voor alle onderhouds- en herstelwerkzaamheden, maakt dit niet anders. Dergelijke contractuele belangen merkt de ABRvS aan als afgeleide belangen, nu de gevolgen van het aanwijzingsbesluit voor Codrico eerst via een contractuele verhouding tussen haar en de eigenaar tot stand komen. Het belang van Codrico is mogelijk pas rechtstreeks betrokken wanneer zij een vergunningaanvraag moet doen voor het wijzigen van het inmiddels aangewezen monument.

Kortom: de stem van een huurder of gebruiker van een aan te wijzen monument wordt niet gehoord door de bestuursrechter. Een dergelijke partij zal de eigenaar of anderszins gerechtigde voor hem moeten laten spreken.

Zie: ABRvS 19 november 2014, 201305593/1/A2

Ten behoeve van het onderhoud aan het sinds 1983 als rijksmonument aangewezen stoomgemaal in Halfweg heeft de Stichting Vrienden Stoomgemaal Halweg een subsidieaanvraag ingediend. De Stichting doet dit in het kader van het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2013 (Brim). Zij is niet de enige die een beroep doet op deze regeling. Tijdens de indieningsperiode worden meer van 2000 subsidieaanvragen ontvangen.

De subsidiepot voor de ‘noodzakelijke reguliere werkzaamheden die gericht zijn op het behoud van monumentale waarde’ is echter beperkt. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft daarom toepassing gegeven aan de verdelingscriteria die zijn opgenomen in de Subsidieregeling instandhouding monumenten (Sim). Ten aanzien van de aanvraag van de Stichting heeft de minister vervolgens bepaald dat deze niet voor toekenning in aanmerking komt. Het bezwaar van de Stichting wordt ongegrond verklaard, waarna de Stichting beroep instelt bij de rechtbank Noord-Holland.

Het is niet de wijze van verdeling op basis van de Sim waar de Stichting moeite mee heeft. Dit wordt dan ook niet bestreden. De Stichting doet wel een beroep op een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, te weten: het vertrouwensbeginsel. Zij onderbouwt dit beroep met het Koninklijk Besluit van 24 oktober 1983 en een brief van 15 december 1981. Hierin zou door de toenmalige verantwoordelijke staatssecretaris een bijdrage in de onderhoudskosten zijn toegezegd. Een toezegging die tijdens de zitting van de Raad van State in 1983 over de aanwijzing van het stoomgemaal als monument zou zijn herhaald. De Stichting stelt dat de minister hierdoor ‘contra legem’ moet afwijken van het Brim en de Sim, en de subsidie had moeten toekennen.

De minister deelt dit standpunt niet. Volgens de minister is er geen sprake van een ongeclausuleerde toezegging, omdat er in de brief een voorbehoud is gemaakt dat er voldoende middelen aanwezig moeten zijn. Er wordt tevens verwezen naar een subsidieregeling die niet meer bestaat. De onderhoudskosten waar naar verwezen wordt in het Koninklijk Besluit zien daarnaast op de kosten waar bij de aanwijzing van het monument sprake van was. Deze subsidie is toentertijd ook verleend, waarmee die toezegging gestand is gedaan.

De rechtbank benadrukt eerst dat volgens vaste jurisprudentie een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts kan slagen, indien het beslissingsbevoegde bestuursorgaan een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. Om vervolgens te concluderen dat in casu hier geen sprake van is. De toezeggingen zijn niet zodanig op te vatten dat de minister op basis hiervan, ruim 30 jaar later, in strijd met wet- en regelgeving de subsidie alsnog had moeten verlenen. Het is dus te hopen voor de Stichting dat zij ook in 2014 weer een aanvraag heeft ingediend.

Zie: Rechtbank Noord-Holland 7 november 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:10451

In mei 2006 heeft een echtpaar een koop- en aanneemovereenkomst met C B.V. gesloten ter zake van een appartementsrecht in een monumentaal pakhuis. Daarnaast is een restauratieovereenkomst met een aannemer D B.V. afgesloten voor de restauratie van het aandeel van het echtpaar in het rijksmonument. In oktober 2005 zijn de restauratiewerkzaamheden aan het pakhuis begonnen. In juni 2006 is aan het echtpaar een bedrag gefactureerd voor reeds uitgevoerde restauratiewerkzaamheden. In geschil is of deze restauratiekosten aftrekbaar zijn als onderhoudskosten voor een monumentenpand (art. 6.31 Wet IB 2001).

Het hof is van oordeel dat deze kosten niet aftrekbaar zijn. De koopovereenkomst hangt volgens het hof in het onderhavige geval onlosmakelijk samen met de restauratieovereenkomst en de aanneemovereenkomst. De kopers van de appartementen hadden niet de vrijheid om alleen een koopovereenkomst aan te gaan. Het hof oordeelt dat de onderhoudskosten hierdoor onderdeel zijn van de koopsom voor het appartementsrecht. Er is geen sprake van kosten ter zake van onderhoud of instandhouding van de bron (het pand). De restauratiekosten zijn derhalve niet aftrekbaar bij het echtpaar. Er is sprake van ‘meegekochte onderhoudskosten’. Deze kosten kwalificeren voor de koper als niet-aftrekbare bronkosten. Dit oordeel ligt in de lijn van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:18

Zie: Gerechtshof Den Haag 17 juni 2014,ECLI:NL:GHDHA:2014:2192

foto van Maarten van den Wijngaart

Net als in artikel 11 van de Monumentenwet 1988, zoals die tot 1 oktober 2010 gold, is het in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verboden om zonder vergunning een beschermd monument te verwaarlozen. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, bepaalt immers dat het verboden is “zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waarop dat wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht.”

In casu vond de Vereniging voor Stadsschoon ‘Wageningen Monumentaal’ dat de eigenaresse van een rijksmonument te Wageningen haar pand verwaarloosde. Zij vroeg het gemeentebestuur handhavend op te treden. Dat deed de gemeente. Zij legde een last onder dwangsom op, die erop neer kwam dat de eigenaresse bepaalde ingrepen aan dak en dakkapel dient te plegen. In beroep bij de rechtbank tegen dit besluit kreeg de gemeente gelijk. De eigenaresse ging daarom in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).

De uitspraak van de Afdeling is vooral interessant, omdat zij in het begin van haar uitspraak expliciet overweegt dat zij gelet op de op de totstandkomingsgeschiedenis van de Wabo alsmede de redactionele gelijkenis tussen de relevante wetteksten in de Monumentenwet 1988, zoals die gold tot de invoering van de Wabo, en die in de Wabo reden ziet haar jurisprudentielijn ten aanzien van de verwaarlozing van monumenten voort te zetten. Die lijn komt erop neer dat verwaarlozing zonder omgevingsvergunning verboden is.

Dat lijkt voor de eigenaresse niet goed uit te pakken. De Afdeling, die daarvoor mede terugvalt op haar vaste rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving, oordeelt dat de gemeente terecht tot handhaving over is gegaan.

De eigenaresse weet echter aannemelijk te maken dat het niet mogelijk is aan de last te voldoen zonder veel ingrijpender maatregelen te nemen dan de gemeente eist. Het dak en de dakkapel zouden niet effectief kunnen worden gerenoveerd, zonder het gehele pand aan te pakken. De Afdeling constateert dat de last inderdaad niet aansluit op de motivering van het besluit. Zij verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank alsmede het handhavingsbesluit van de gemeente.

Opvallend is dat de gemeente niet wordt gelast binnen een bepaalde termijn een nieuw besluit te nemen. Ook opvallend is dat in deze procedure geen bestuurlijk lus lijkt te zijn toegepast, formeel noch informeel. Dat mag de Afdeling wel. Ten slotte valt op dat de Afdeling niet beslist om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten dan wel zelf in de zaak te voorzien.

De Afdeling heeft kennelijk willen volstaan met een kale vernietiging, zodat het gemeentebestuur helemaal opnieuw moet beginnen. Dat wijst erop dat de Afdeling gelet op het dossier geen andere mogelijkheid zag dan dit te doen.

Mogelijk heeft de eigenaresse met haar betoog dat het gehele pand moet worden hersteld, dat de in de last geëiste ingrepen niet volstaan, dat zij over algehele renovatie in gesprek was met de gemeente en dat de gemeente de renovatie financieel onmogelijk heeft gemaakt door een toegekende subsidie onverwacht in te trekken, toch een gevoelige snaar bij de Afdeling weten te raken en heeft die gedacht: laat het gemeentebestuur deze kwestie maar helemaal zelf oplossen.

Het ware uit een oogpunt van proces-economie wellicht beter geweest als de Afdeling partijen dan een duidelijker oordeel had meegegeven, bijvoorbeeld door het gehele hoger beroep te bespreken en niet te volstaan met de vaak voorkomende dooddoener dat “hetgeen appellante voor het overige aanvoert geen bespreking behoeft.” Hopelijk ontstaan geen conflicten in het vervolgtraject over standpunten waarover de Afdeling zich niet heeft uitgelaten, maar die wel naar voren zijn gebracht.

 Zie: ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3059

In deze zaak betoogde de Stichting Hart in Takt te Dieren dat de omgevingsvergunning voor de “Traverse Dieren” niet had mogen worden verleend vanwege de mogelijke gevolgen van dit project voor het rijksmonument ‘Hof te Dieren’.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overweegt allereerst dat het college van burgemeester en wethouders beleidsvrijheid heeft “bij de beoordeling of het belang van de monumentenzorg zich niet verzet tegen de verlening van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo.” Daarbij komt, aldus de Afdeling, “grote betekenis toe aan het ingevolge artikel 6.4 van het Bor verplichte advies van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (red: RCE) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die bij uitstek deskundig is en betrokken is geweest bij de aanwijzing als rijksmonument (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 in zaak nr. 201300010/1/A1).”

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat uit de CHER, de adviezen van de RCE, het college van GS van Gelderland en het Gelders Genootschap niet is gebleken dat het belang van de monumentenzorg zich niet verdraagt met de gevolgen van de verwezenlijking van de Traverse Dieren. Ten slotte stelt de Afdeling vast dat Stichting Hart in Takt ook geen deskundigenrapport heeft overgelegd ter onderbouwing van haar betoog. Het beroep van de Stichting Hart in Takt wordt dan ook ongegrond verklaard.

Deze uitspraak is, hoewel niet erg spannend, om twee redenen de moeite waard. Allereerst formuleert de Afdeling nog een keer heel duidelijk hoe zij toetst als het om omgevingsvergunningen ten aanzien van rijksmonumenten gaat en welke waarde in dat opzicht aan een RCE-advies moet worden toegekend.

Ten tweede blijkt wederom, zoals ook in enkele andere zaken die in deze nieuwsbrief zijn behandeld, dat óók in het bestuursrecht geldt: wie stelt, die bewijst. Als men vindt dat een bestuursorgaan niet goed is geadviseerd, dan kan men niet volstaan met stellingen daarover, maar moeten die worden onderbouwd met deugdelijk en ten minste even zwaarwegend tegenbewijs, willen die stellingen serieus worden genomen. Het blijft opvallend dat veel burgers en instellingen, die zich waarschijnlijk niet laten bijstaan door een bestuursrechtelijk geschoolde advocaat of andere rechtsbijstandverlener, zich van deze regel onvoldoende bewust zijn.

 Zie: ABRvS 27 juni 2014, 201400183/1/R6

Een boomkweker te Boxtel kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan “Buitengebied” voor zover daarin aan haar percelen de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie-Catgeorie 2” is toegekend en gaat tegen het plan in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De dubbelbestemming belemmert de boomkweker in zijn bedrijfsvoering, zo betoogt hij, omdat het door deze bestemming verboden is om zonder omgevingsvergunning de grond te roeren. De Afdeling stelt de boomkweker echter in het ongelijk. De toegekende dubbelbestemming brengt met zich, zo overweegt de Afdeling, dat voor normaal agrarische gebruik geen omgevingsvergunning is vereist, mits de grond niet dieper dan 50 centimeter wordt geroerd. Uit een deskundigenbericht is gebleken dat voor de zogenoemde spillenteelt op deze percelen de grond niet dieper dan 50 centimeter zal worden geroerd. De boomkweker wordt dus niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd. Ook het argument van de boomkweker dat het archeologisch onderzoek gebreken vertoont, wordt niet door de Afdeling gehonoreerd.

Een opmerking bij deze uitspraak. Hoewel in dit geval geen sprake was van een archeologische (dubbel)bestemming die de bedrijfsvoering van betrokken appellant onevenredig belemmerde, kan dat natuurlijk wel het geval zijn. Ook kan het best zo zijn dat een archeologisch onderzoek gebreken vertoont. Om dat bij een bestuursrechter aannemelijk te maken, volstaat echter nooit de enkele stelling dat dit zo is. Daarvoor is tegenbewijs nodig, bijvoorbeeld in de vorm van deskundigenrapporten, en wel van zodanige kwaliteit dat de vaste jurisprudentielijn dat een bestuursorgaan in beginsel op eigen adviseurs mag vertrouwen, wordt doorbroken.

 Zie: ABRvS 20 juni 2014, ECLI;NL:RVS:2014:2273

De Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) is het niet eens met het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Schinkel-Aalsmeerplein e.o.”, zoals vastgesteld door de deelraad van het Stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam.

In dat plan is de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie” aan het gehele NLR-complex toegekend. In beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) stelt zij zich onder meer op het standpunt dat aan de westvleugel van het complex en de voormalige elektriciteitscentrale geen beperkende cultuurhistorische dubbelbestemming kan worden toegekend, nu in de beschikking van 2004 waarin de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het NLR-complex tot beschermd monument verklaard uitdrukkelijk is overwogen dat deze gebouwen voor bescherming van geen belang zijn.

De Afdeling stelt het NLR in het ongelijk. De Afdeling overweegt daartoe allereerst dat bij het toekennen van een bestemming een ander afwegingskader geldt dan bij het toekennen van een monumentale status. Ten tweede overweegt de Afdeling dat de rechtsgevolgen van de aanwijzing tot monument ook andere zijn dan die van de toekenning van de dubbelbestemming. De NLR zal dus met de dubbelbestemming moeten leren leven.

 Zie: ABRvS 30 april 2014, 201307025/1/R1