foto van Maarten van den Wijngaart

Net als in artikel 11 van de Monumentenwet 1988, zoals die tot 1 oktober 2010 gold, is het in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verboden om zonder vergunning een beschermd monument te verwaarlozen. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, bepaalt immers dat het verboden is “zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waarop dat wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht.”

In casu vond de Vereniging voor Stadsschoon ‘Wageningen Monumentaal’ dat de eigenaresse van een rijksmonument te Wageningen haar pand verwaarloosde. Zij vroeg het gemeentebestuur handhavend op te treden. Dat deed de gemeente. Zij legde een last onder dwangsom op, die erop neer kwam dat de eigenaresse bepaalde ingrepen aan dak en dakkapel dient te plegen. In beroep bij de rechtbank tegen dit besluit kreeg de gemeente gelijk. De eigenaresse ging daarom in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).

De uitspraak van de Afdeling is vooral interessant, omdat zij in het begin van haar uitspraak expliciet overweegt dat zij gelet op de op de totstandkomingsgeschiedenis van de Wabo alsmede de redactionele gelijkenis tussen de relevante wetteksten in de Monumentenwet 1988, zoals die gold tot de invoering van de Wabo, en die in de Wabo reden ziet haar jurisprudentielijn ten aanzien van de verwaarlozing van monumenten voort te zetten. Die lijn komt erop neer dat verwaarlozing zonder omgevingsvergunning verboden is.

Dat lijkt voor de eigenaresse niet goed uit te pakken. De Afdeling, die daarvoor mede terugvalt op haar vaste rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving, oordeelt dat de gemeente terecht tot handhaving over is gegaan.

De eigenaresse weet echter aannemelijk te maken dat het niet mogelijk is aan de last te voldoen zonder veel ingrijpender maatregelen te nemen dan de gemeente eist. Het dak en de dakkapel zouden niet effectief kunnen worden gerenoveerd, zonder het gehele pand aan te pakken. De Afdeling constateert dat de last inderdaad niet aansluit op de motivering van het besluit. Zij verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de uitspraak van de rechtbank alsmede het handhavingsbesluit van de gemeente.

Opvallend is dat de gemeente niet wordt gelast binnen een bepaalde termijn een nieuw besluit te nemen. Ook opvallend is dat in deze procedure geen bestuurlijk lus lijkt te zijn toegepast, formeel noch informeel. Dat mag de Afdeling wel. Ten slotte valt op dat de Afdeling niet beslist om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten dan wel zelf in de zaak te voorzien.

De Afdeling heeft kennelijk willen volstaan met een kale vernietiging, zodat het gemeentebestuur helemaal opnieuw moet beginnen. Dat wijst erop dat de Afdeling gelet op het dossier geen andere mogelijkheid zag dan dit te doen.

Mogelijk heeft de eigenaresse met haar betoog dat het gehele pand moet worden hersteld, dat de in de last geëiste ingrepen niet volstaan, dat zij over algehele renovatie in gesprek was met de gemeente en dat de gemeente de renovatie financieel onmogelijk heeft gemaakt door een toegekende subsidie onverwacht in te trekken, toch een gevoelige snaar bij de Afdeling weten te raken en heeft die gedacht: laat het gemeentebestuur deze kwestie maar helemaal zelf oplossen.

Het ware uit een oogpunt van proces-economie wellicht beter geweest als de Afdeling partijen dan een duidelijker oordeel had meegegeven, bijvoorbeeld door het gehele hoger beroep te bespreken en niet te volstaan met de vaak voorkomende dooddoener dat “hetgeen appellante voor het overige aanvoert geen bespreking behoeft.” Hopelijk ontstaan geen conflicten in het vervolgtraject over standpunten waarover de Afdeling zich niet heeft uitgelaten, maar die wel naar voren zijn gebracht.

 Zie: ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3059

In deze zaak betoogde de Stichting Hart in Takt te Dieren dat de omgevingsvergunning voor de “Traverse Dieren” niet had mogen worden verleend vanwege de mogelijke gevolgen van dit project voor het rijksmonument ‘Hof te Dieren’.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) overweegt allereerst dat het college van burgemeester en wethouders beleidsvrijheid heeft “bij de beoordeling of het belang van de monumentenzorg zich niet verzet tegen de verlening van de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo.” Daarbij komt, aldus de Afdeling, “grote betekenis toe aan het ingevolge artikel 6.4 van het Bor verplichte advies van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (red: RCE) van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die bij uitstek deskundig is en betrokken is geweest bij de aanwijzing als rijksmonument (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 in zaak nr. 201300010/1/A1).”

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat uit de CHER, de adviezen van de RCE, het college van GS van Gelderland en het Gelders Genootschap niet is gebleken dat het belang van de monumentenzorg zich niet verdraagt met de gevolgen van de verwezenlijking van de Traverse Dieren. Ten slotte stelt de Afdeling vast dat Stichting Hart in Takt ook geen deskundigenrapport heeft overgelegd ter onderbouwing van haar betoog. Het beroep van de Stichting Hart in Takt wordt dan ook ongegrond verklaard.

Deze uitspraak is, hoewel niet erg spannend, om twee redenen de moeite waard. Allereerst formuleert de Afdeling nog een keer heel duidelijk hoe zij toetst als het om omgevingsvergunningen ten aanzien van rijksmonumenten gaat en welke waarde in dat opzicht aan een RCE-advies moet worden toegekend.

Ten tweede blijkt wederom, zoals ook in enkele andere zaken die in deze nieuwsbrief zijn behandeld, dat óók in het bestuursrecht geldt: wie stelt, die bewijst. Als men vindt dat een bestuursorgaan niet goed is geadviseerd, dan kan men niet volstaan met stellingen daarover, maar moeten die worden onderbouwd met deugdelijk en ten minste even zwaarwegend tegenbewijs, willen die stellingen serieus worden genomen. Het blijft opvallend dat veel burgers en instellingen, die zich waarschijnlijk niet laten bijstaan door een bestuursrechtelijk geschoolde advocaat of andere rechtsbijstandverlener, zich van deze regel onvoldoende bewust zijn.

 Zie: ABRvS 27 juni 2014, 201400183/1/R6

Een boomkweker te Boxtel kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan “Buitengebied” voor zover daarin aan haar percelen de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie-Catgeorie 2” is toegekend en gaat tegen het plan in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De dubbelbestemming belemmert de boomkweker in zijn bedrijfsvoering, zo betoogt hij, omdat het door deze bestemming verboden is om zonder omgevingsvergunning de grond te roeren. De Afdeling stelt de boomkweker echter in het ongelijk. De toegekende dubbelbestemming brengt met zich, zo overweegt de Afdeling, dat voor normaal agrarische gebruik geen omgevingsvergunning is vereist, mits de grond niet dieper dan 50 centimeter wordt geroerd. Uit een deskundigenbericht is gebleken dat voor de zogenoemde spillenteelt op deze percelen de grond niet dieper dan 50 centimeter zal worden geroerd. De boomkweker wordt dus niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd. Ook het argument van de boomkweker dat het archeologisch onderzoek gebreken vertoont, wordt niet door de Afdeling gehonoreerd.

Een opmerking bij deze uitspraak. Hoewel in dit geval geen sprake was van een archeologische (dubbel)bestemming die de bedrijfsvoering van betrokken appellant onevenredig belemmerde, kan dat natuurlijk wel het geval zijn. Ook kan het best zo zijn dat een archeologisch onderzoek gebreken vertoont. Om dat bij een bestuursrechter aannemelijk te maken, volstaat echter nooit de enkele stelling dat dit zo is. Daarvoor is tegenbewijs nodig, bijvoorbeeld in de vorm van deskundigenrapporten, en wel van zodanige kwaliteit dat de vaste jurisprudentielijn dat een bestuursorgaan in beginsel op eigen adviseurs mag vertrouwen, wordt doorbroken.

 Zie: ABRvS 20 juni 2014, ECLI;NL:RVS:2014:2273

De Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) is het niet eens met het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Schinkel-Aalsmeerplein e.o.”, zoals vastgesteld door de deelraad van het Stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam.

In dat plan is de dubbelbestemming “Waarde-Cultuurhistorie” aan het gehele NLR-complex toegekend. In beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) stelt zij zich onder meer op het standpunt dat aan de westvleugel van het complex en de voormalige elektriciteitscentrale geen beperkende cultuurhistorische dubbelbestemming kan worden toegekend, nu in de beschikking van 2004 waarin de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het NLR-complex tot beschermd monument verklaard uitdrukkelijk is overwogen dat deze gebouwen voor bescherming van geen belang zijn.

De Afdeling stelt het NLR in het ongelijk. De Afdeling overweegt daartoe allereerst dat bij het toekennen van een bestemming een ander afwegingskader geldt dan bij het toekennen van een monumentale status. Ten tweede overweegt de Afdeling dat de rechtsgevolgen van de aanwijzing tot monument ook andere zijn dan die van de toekenning van de dubbelbestemming. De NLR zal dus met de dubbelbestemming moeten leren leven.

 Zie: ABRvS 30 april 2014, 201307025/1/R1

Het gemeentebestuur van Maastricht heeft een dwangsom van € 10.000,– ingevorderd, omdat de eigenaar van een monument niet (tijdig) aan de last onder dwangsom zou hebben voldaan. Die was opgelegd, omdat de eigenaar zonder vergunning een monument had verbouwd. Via de rechtbank wordt de zaak aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de raad van State (de Afdeling) voorgelegd. Die kent geen genade voor het standpunt van de eigenaar dat hij wel aan de last heeft voldaan en dat de gemeente niet heeft bewezen, aan de hand van foto’s, dat dit niet zo is. Volgens de Afdeling mocht het gemeentebestuur volstaan met de rapportage van de ter zake deskundige toezichthouder van de gemeente, die tijdens een controle heeft geconstateerd dat niet geheel aan de last was voldaan. Daarbij stelt de Afdeling vast dat de rapportage aan de eisen voldeed die daaraan kunnen worden gesteld. Foto’s als nader bewijs dat niet aan de last is voldaan, zijn dan niet nodig.

Een drietal opmerkingen bij deze zaak.

Allereerst lijkt niet te zijn geprocedeerd tegen de oplegging van de last onder dwangsom zelf. Het is zeer onverstandig dat niet te doen, als men het niet eens is met de opgelegde last onder dwangsom, en de pijlen pas te richten op de invordering van de dwangsom. De rechterlijke toetsing ten aanzien van de invordering is namelijk uitermate marginaal als de last onder dwangsom eenmaal onherroepelijk is geworden. De bestuursrechter die de invordering toetst, dient dan immers van de rechtmatigheid van de last onder dwangsom uit te gaan. Als aan die last dan niet is voldaan, dan kan hij weinig anders dan de invordering goedkeuren. Indien een eigenaar zich neerlegt bij de last onder dwangsom, dan is het dus van groot belang dat hij tijdig en volledig aan de last voldoet, omdat zich anders het risico verwezenlijkt, zoals in dit geval, dat de dwangsom alsnog wordt verbeurd.

Ten tweede lijkt de eigenaar weinig te hebben gedaan aan de vergaring en aanlevering van deugdelijk tegenbewijs. Het was aan hem, zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling, om te bewijzen dat hij aan de last had voldaan, zodat invordering van de dwangsom onterecht was. Hij had niet moeten volstaan met de opmerking dat de gemeente onvoldoende heeft bewezen dat niet aan de last is voldaan, maar zelf materiaal (foto’s) en een eventueel een rapport van een deskundige moeten overleggen waaruit zou kunnen worden afgeleid dat wel aan de last was voldaan.

Ten slotte is het opmerkelijk dat de last onder dwangsom volgens deze uitspraak is gebaseerd op schending van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die bepaling ziet op bouwen in het algemeen. In casu was, volgens de uitspraak althans, sprake van werkzaamheden in een monument. Als dat een rijksmonument was, waarom is de handhaving dan niet gebaseerd geweest op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f? Dat verbiedt het verbouwen van een rijksmonument zonder omgevingsvergunning. En als het een gemeentelijk monument was, had de handhaving dan niet via de band van 2.2., eerste lid, aanhef, onder b, sub 1 en 2, moeten worden gespeeld? Raadselachtig, maar wellicht hadden deze vragen kansen geboden in een procedure tegen de last onder dwangsom zelf.

 Zie: ABRvS 30 april 2014, 201305542/1/A1

In deze zaak speelt een verzoek om voorlopige voorziening van de Stichting Dorp en Erfgoed Arcen gericht tegen een ontgrondingenvergunning verleend door Gedeputeerde Staten van Limburg. De ontgrondingenvergunning in kwestie maakt de aanleg van een waterberging mogelijk in een gebied waarin een archeologische rijksmonument is gelegen (Witfelder Dijk) en dat grenst aan een rijksmonument (Aldt Huys).

De stichting meent dat een monumentenvergunning als bedoeld in de Monumentenwet 1988 had moeten worden aangevraagd en verleend voor zover het om het archeologisch rijksmonument gaat. Verder zou onvoldoende onderzoek zijn gedaan, met name naar de samenhang tussen de twee monumenten. Ten slotte zouden de vergunningsvoorschriften ontoereikend zijn, met name met betrekking tot herstel in de oorspronkelijke toestand na afloop van de werkzaamheden.

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat geen reden is de ontgrondingenvergunning te schorsen nu daarin voldoende rekening is gehouden met de archeologische vindplaats (Witfelder Dijk) en dat niet aannemelijk is dat door realisatie van de waterberging een onomkeerbare situatie zal ontstaan. Immers, de ontgronding is ter hoogte van de dijk slechts gering (30cm) en de deklaag zal opnieuw worden aangebracht. Voor zover het om het Aldt Huys gaat overweegt de voorzitter dat de ontgronding buiten de grenzen van dit monumentale perceel plaatsvindt. Al met al geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Zie: Vz. ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1273

Monumenten bevinden zich niet alleen boven de grond, maar ook in de grond. In dat geval spreken we over archeologische monumenten. De minister kan zodoende ook terreinen aanwijzen als beschermd monument. Zo geschiedde ook ten aanzien van het Archeologiepark/Stadspark in Leidsche Rijn te Utrecht. Een aantal bewoners gingen hiertegen in beroep. Uiteindelijk besliste de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in hoger beroep.

Deze uitspraak maakt weer eens inzichtelijk dat het bij een besluit tot aanwijzing van een object als (rijks)monument om het algemeen belang gaat dat is gemoeid met de bescherming van het cultureel erfgoed. Dit belang dient vervolgens afgewogen te worden tegen de belangen die de – in dit geval – bewoners van percelen hebben bij het achterwege laten van die aanwijzing.

Eerder had de rechtbank overwogen dat het telkens aanvragen van een vergunning op zichzelf reeds onevenredig belemmerend is en de aanwijzing van de percelen om die reden achterwege zou moeten blijven. De ABRvS vernietigt echter deze uitspraak. De rechtbank heeft namelijk ten onrechte niet onderkend dat de minister de omvang van de bescherming nader heeft omschreven. Hierdoor mogen de appellerende bewoners in beginsel tot 1,20 meter zonder vergunning de bodem verstoren. Volgens de ABRvS is zodoende normaal gebruik van hun tuin mogelijk. De aanwijzing betekent ten slotte niet dat er in de diepere grondlagen nooit werkzaamheden mogen worden uitgevoerd, maar dat hierover eerst dient te worden beslist in de daarvoor vereiste vergunningprocedure.

De bewoners voerden in deze procedure nog aan dat na het proefsleuvenonderzoek van 1998, waarop de aanwijzing is gebaseerd, de grond al is verstoord door de bouw van hun woningen. De minister heeft volgens de ABRvS echter toen al afdoende voorzorgsmaatregelen getroffen door onder andere het bestaande maaiveld met een meter op te hogen, waardoor de archeologische grondlaag beperkt is verstoord. Het algemeen belang van behoud van cultureel erfgoed weegt in deze zaak uiteindelijk dan ook zwaarder dan de individuele belangen van de bewoners.

Zie: ABRvS 2 juli 2014, nr. 201306923/1/A2

De Christus Koningkerk te Heerlen wordt niet meer gebruikt en staat leeg. Het kerkbestuur zoekt al jaren naar een sociaal-maatschappelijk verantwoorde herbestemming, maar is daar nog niet in geslaagd. De schuldenlast is ondertussen opgelopen tot € 200.000,–. Met een onherroepelijke sloopvergunning reeds op zak lijkt een oplossing nabij, maar dit plan wordt gedwarsboomd door het Cuypersgenootschap, dat een aanvraag tot aanwijzing als gemeentelijk monument indient.

Na een aanvankelijke weigering wijst het college van Burgemeester en Wethouders uiteindelijk de kerk aan als gemeentelijke monument. Aan de herbestemmingsproblematiek wordt dus geen doorslaggevende betekenis toegekend. Het kerkbestuur gaat in beroep, maar dit wordt door de rechtbank ongegrond verklaard. Er wordt vervolgens hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).

Het hoger beroep is wel succesvol. De ABRvS bevestigt in haar uitspraak  namelijk haar eerdere uitspraak van 3 april 2013 betreffende de Sint Petruskerk te Blaricum. Hierin wordt duidelijk dat ondanks de beleidsvrijheid van het college bij de aanwijzing van een monument, deze vrijheid begrensd wordt door de lokale monumentenverordening en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo oordeelt de ABRvS dat de onderhavige aanwijzing tot monument niet berust op een deugdelijke motivering en het geen blijk geeft van een evenwichtige belangafweging. Zij vernietigt dus de aanwijzing.

Het volgende kan op basis van deze uitspraak geconcludeerd worden. Wanneer behoud van het als beschermd monument aan te wijzen object slecht door middel van herbestemming gerealiseerd kan worden; de herbestemmingsmogelijkheden al onderzocht zijn; en de uitkomst van dat onderzoek is dat er (nog) geen (financieel) haalbare mogelijkheden bestaan. Dan moet de herbestemming van het object bij de aanwijzing aan de orde komen. Het college mag de (problemen van) herbestemming dus niet doorschuiven naar een vergunningprocedure over de wijziging van een monument of de sloop ervan. De herbestemming is in deze situatie dusdanig concreet, dat het niet een belang is dat later pas meegewogen hoeft te worden.

Zie: ABRvS 16 juli 2014, nr. 201311350/1/A2

Wanneer men een pand wil verkopen waar een monumentenstatus op rust, wordt deze monumentenstatus vaak door potentiële kopers als een beperking gezien. Zeker wanneer er plannen zijn om het pand te slopen in plaats van het te renoveren. Een rendabel project is dan meer het doel van de aankoop dan het in goede staat onderhouden van de te beschermen aspecten van het monument.

In de zaak die tot de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 18 juli 2014 leidde, wilden de kopers van het gemeentelijk monument ook liever slopen dan het pand renoveren. Met de verkopende partij is daarom overeengekomen dat in aanvulling op de koopsom € 60.000 zal worden betaald, indien vóór een bepaalde datum de monumentenstatus wordt ingetrokken dan wel een sloopvergunning wordt verleend.

Het college van B&W weigerde echter het verzoek hiertoe van de verkopende partij. Op grond van de lokale monumentenverordening verzocht de verkopende partij de gemeenteraad vervolgens om een schadevergoeding, omdat hij door deze weigering het aanvullende bedrag van € 60.000 is misgelopen. De gemeenteraad wijst dit verzoek af en verklaart het bezwaar hiertegen ongegrond.

In beroep beoordeelt de rechtbank of de gemeenteraad het schadeverzoek terecht heeft afgewezen. Ten grondslag aan de weigering lagen twee adviezen, die vaststelden dat de monumentenstatus geen waardedrukkend effect heeft gehad ten tijde van de verkoop. De stelling dat de grondwaarde lager was dan de waarde van de gehele onroerende zaak, waardoor een hogere opbrengst alleen bereikt kon worden door renovatie en niet door herontwikkeling na sloop, wordt niet betwist. De rechtbank ziet daarom geen oorzakelijk verband tussen de weigering om de monumentenstatus in te trekken dan wel een sloopvergunning te verlenen en de geleden schade. De schade is het gevolg van de beslissing om een opschortende voorwaarde met de kopers van het pand overeen te komen.

De eigen taxatie van de verkoperde partij doet aan dit oordeel niet af, omdat hieruit niet blijkt dat er bij de waardebepaling rekening is gehouden met de mate van bescherming en daarmee de beperkingen als gevolg van de monumentenstatus. Nu ook niet aannemelijk is gemaakt dat er gebreken kleven aan de adviezen aan de gemeenteraad, verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. Tegen deze uitspraak staat beroep open.

Zie: Rechtbank Gelderland 18 juli 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:5189